Конфликт Офиса Президента Украины и мэра Киева Виталия Кличко обострился сразу после парламентских выборов, хотя слухи о желании ОПУ заменить столичного главу ходили достаточно давно, даже с именами вероятных кандидатур. Но главой города Кличко избрали киевляне, а не предыдущий президент или Верховная Рада. Так правомерным ли является такое наступление центральной власти на представителя местной власти? «День» искал ответ в действующем законодательстве. Также мы обсудили с экспертами наболевшие вопросы и перспективы местного самоуправления в столице.
МАНИПУЛЯЦИИ И ОПРАВДАНИЯ
24 июля Офис Президента Украины послал письмо в Кабинет Министров Украины с просьбой направить представление об освобождении Виталия Кличко от должности главы Киевской городской государственной администрации. До этого Кличко встречался с Владимиром Зеленским, который подтвердил ему информацию о своем желании разделить полномочия мэра и главы КГГА.
26 июля на пресс-конференции городской голова Киева назвал такие действия ОПУ попыткой лишить мэра столицы реальных полномочий, а следовательно, разрушить местное самоуправление в Киеве. Он подчеркнул, что за воплощение и соблюдение демократии отвечает «избранная горожанами власть, а не назначенные сверху чиновники, которых люди не избирали и которые не несут перед ними никакой ответственности». По мнению Кличко, «разделение должностей и внедрение в столице двоевластия — антиконституционно. А сейчас пытаются, жонглируя статьями Основного закона, «Закона о столице» (измененного Януковичем) рассказать, что все законно». Ранее Кличко заявлял, что будет инициировать досрочные выборы мэра столицы, если будет принято решение о разделении полномочий.
В тот же день премьер-министр Украины Владимир ГРОЙСМАН заявил в интервью радио НВ, что не будет мешать президенту назначать глав администраций и пообещал рассмотреть письмо из ОПУ на ближайшем заседании правительства. По плану оно должно было состояться 31 июля, но было отменено по причине официального отпуска главы Кабмина. Во время интервью Гройсман также заметил, что стоит обновить закон о столице. По его мнению, в соответствии с принципами децентрализации, мэр и горсовет Киева должны иметь полноценные полномочия, а главы государственных администраций должны лишь контролировать законность решений местной власти.
30 июля на брифинге руководитель ОПУ Андрей БОГДАН заявил, что Кличко утратил контроль над столицей и якобы сам ему сознался, что вовсе не контролирует Киевраду. «Есть два-три «смотрящих», которые имеют определенные группы депутатов, и если он не будет находить с ними компромиссы, у него не будет большинства в Киевраде, а соответственно, он не сможет быть эффективным мэром», — так описал ситуацию Богдан. Также глава ОПУ сказал, что представители «смотрящих» предлагали ему достаточно большую взятку за то, чтобы Кличко остался на должности. Разговор он не зафиксировал, но пообещал обратиться в правоохранительные органы. В ответ мэр Киева назвал озвученную информацию подборкой сплетен и манипулятивных домыслов, а руководителя офиса президента обвинил в непрофессионализме.
На брифинге Андрей Богдан сообщил, что президент рассматривает несколько кандидатур на должность главы КГГА, в частности и Кличко, но при условии, что «народ и власть увидит, что поменялись дела в Киеве». Раньше «Украинская правда» среди вероятных кандидатур называла гендиректора 1+1 Александра Ткаченко и бизнесмена Андрея Холодова. Оба, по предварительным данным избраны народными депутатами по списку «Слуги народа».
ГОЛОВА — БЕЗ РУК
Обратимся к законодательству. Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» в статье 7 определяет, что Киевский городской совет имеет собственный исполнительный орган, образованный ним. Согласно закону «О местном самоуправлении Украины», в других городах нашего государства таким органом является исполнительный комитет городского совета, его возглавляет избранный городской голова. У Киева статус особенный, поэтому «столичный» закон его исполнительным органом определяет именно Киевскую городскую государственную администрацию (статья 10.1), отмечая, что местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны соответствующим советам в части полномочий, делегированных им соответствующими советами (статья 6). В той же статье 10.1 (добавленной в 2010 году) глава КГГА назначается Президентом Украины. Согласно статье 118 Конституции Украины назначения происходят по предоставлению Кабмина. Именно на эти нормы ссылаются в ОПУ.
В то же время существует решение Конституционного Суда 2003 года №21-рп/2003, которое объясняет упомянутую 118-ю статью так: «Киевскую городскую государственную администрацию должно возглавлять лишь лицо, избранное Киевским городским главой, что Президентом Украины назначается главой Киевской городской государственной администрации. Как глава Киевской городской государственной администрации Киевский городской голова по вопросам осуществления исполнительной власти является ответственным перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетным и подконтрольным Кабинету Министров Украины».
Как сообщает УНИАН, на уже упоминавшемся брифинге Андрей Богдан заявил: «Данный закон (о столице. — Авт.) не один раз был изменен, и это решение Конституционного суда 2003 года не имеет никакого отношения к закону «О местных государственных администрациях» и закону «О столице Украины — городе-герое Киеве». Оно касалось тогдашнего мэра Омельченко и законодательства 2003 года, которое с тех пор было полностью изменено». Но суд недвусмысленно объяснял именно статью Конституции, а не законы в любой редакции...
Как раз здесь и обостряется вопрос разделения полномочий, но в несколько иной плоскости. То же решение КСУ констатирует: КГГА, а следовательно, и ее глава, совмещает в себе полномочия органа местного самоуправления и государственной власти. «Такое сочетание в одном лице противоречит Европейской хартии местного самоуправления и гарантиям права на него в Конституции, — комментирует «Дню» Александр СЕРГИЕНКО, директор аналитико-исследовательского центра «Институт города». — Такую же ненормальную ситуацию наблюдаем на уровне районов и областей, где соответствующие советы не имеют собственных исполнительных органов, а делегируют их полномочия местным государственным администрациям. Для продолжения децентрализации стоило бы все же отделить самоуправление от органов государственной исполнительной власти. Если государство уже отдает часть полномочий на места, то само должно только следить за соблюдением законности. Раньше общим надзором занималась прокуратура, которая в случае противоречий решений местных советов с законодательством вносила представление и требовала исправлений. Теперь у них это право отобрали, и привлекать к ответственности некому. Киеву нужен собственный исполком, который избирается советом и будет заниматься делами города. А КГГА должна следить за соблюдением законности действий совета и исполкома и заниматься делами государства и Киева как столицы».
Аналитик аналитического центра CEDOS Иван ВЕРБИЦКИЙ видит в нынешнем наборе полномочий главы Киева конфликт интересов — он как глава госадминистрации контролирует себя же как главу местного самоуправления. «Зеленский — не первый президент, который пытается «играться» с полномочиями мэра Киева. Поэтому стоило бы развязать эту ситуацию окончательно, как вариант — в новом законе о столице, о котором давно идет речь, — говорит Иван. — Идея разделить должности — хорошая, один человек должен управлять городом, другой должен контролировать деятельность городской власти. Но нового главу КГГА следует назначать только после урегулирования полномочий. Поскольку Киеврада — это представительский орган, то функции ее головы — представительские и церемониальные, в частности ведение заседаний и подписание решений. Реальное управление городом — в руках главы КГГА как исполнительного органа. Если в настоящее время назначить нового человека на эту должность, то избранный киевлянами мэр не будет иметь реального влияния на управление городом, а это не демократически и противоречит Европейской хартии».
По мнению первого городского головы Киева Леонида КОСАКИВСКОГО, целесообразно назначить техническую администрацию на переходный период до местных выборов. Между тем депутатам стоит безотлагательно рассмотреть изменения к закону о столице, которые устранят недостатки и юридические коллизии, созданные как при подготовке начальной версии документа, так и правками времен Януковича. В частности, следует образовать горисполком, предоставить Киевскому городскому голове полные права в соответствии с законом о местном самоуправлении, КГГА наделить исключительно контрольно-наблюдательными функциями, а РГА ликвидировать. После принятия нового закона следует на внеочередных выборах избрать новую Киевраду и мэра с новыми полномочиями.
Косакивский не раз (в частности в своей книге «Десять років потому, або Київське задзеркалля») отмечал, что существующий закон о столице возвел роль самоуправления в городе и его олицетворения — Киевраду к декорации, формальному присутствию. Возможность принятия решений представительским органом и воплощения их его исполкомом важны и в контексте децентрализации, которая пока еще обходит Киев стороной.
НИЗШИЙ УРОВЕНЬ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Киев — самый большой город Украины, в одном жилом массиве может проживать больше людей, чем в отдельных райцентрах. Впрочем, на трехмиллионный (официальный минимум) город — всего 120 депутатов Киеврады. Поэтому не первый год продолжается дискуссия — нужны ли районам в городе районные рады, которые бы решали мелкие локальные вопросы вместо городской?
Такая история в Киеве уже была, до 2010 года. По закону о столице, райрады в Киеве образуются по решению на референдуме территориальной громады Киева или по решению Киевской городской рады. Депутаты воспользовались своими полномочиями и в 2010 году вообще отменили районные рады.
Теперь жизнью районов Киева руководят райгосадминистрации. Интересно, что их глав также назначает президент. Но если бы существовала рада, то ее глава автоматически становился бы главой РГА.
Александр Сергиенко видит в этом опасность. «Нельзя сравнивать легитимность мэра города, которого избирают миллионы людей, и главы райгосадминистрации, которого избирают, допустим, 30 депутатов, — говорит он. — К тому же райрада — это понятие территориальное. Имеют ли районы Киева или другого большого города свою определенную территориальную громаду? Нет, потому что город — это единый организм, единая громада. А его районы — административные, они не объединены добровольно, что является важным условием образования территориальной громады».
Иван Вербицкий считает, что районные рады все же нужны, чтобы разгрузить Киевраду, которая не успевает рассматривать все вопросы. Из-за этого некоторые проблемы ожидают решения месяцами. «Много спекуляций среди киевских политиков на теме. Якобы, если восстановить в настоящий момент райрады, то это будет анархия и разгул коррупции. Чтобы этого избежать, в обновленном законе о столице следует эффективнее разделить город на районы или тщательнее прописать критерии для этого, отдать согласно принципам децентрализации им больше возможностей для самоуправления, — считает аналитик. — Сейчас они разделены искусственно, между несколькими частями одного района может быть очень мало общего, иногда даже нет прямого транспорта в районную администрацию. Соответственно, и об эффективном управлении речь не идет».
Перед выборами CEDOS приглашал на дискуссию о райрадах кандидатов в депутаты по киевским мажоритарным округам. Анна БОНДАР, по предварительным данным избранная депутатом от «Слуги народа» на 220-ом округе, считает что райрады нужны, они могут заниматься, например, созданием подробных планов территории. Решение по генплану все же нужно оставить за КГР. Согласна она и с тем, что районы нужно делить иначе — по количеству населения и застройки, историческим особенностям, точкам потенциального развития и т.п. Действующий депутат Киеврады Сергей ГУСОВСКИЙ привел пример Берлина, где советы есть и в районах, и в микрорайонах, но отметил, что для этого нужно много опытных специалистов. Будущая (по предварительным данным) депутат по 223-му округу от «Слуги народа» Людмила БУЙМИСТЕР выступила за возвращение райрадам контроля над бюджетами, а жителям — права моратория на застройку. Народный депутат VIII созыва Виктория ПТАШНИК считает, что для оптимизации деятельности КГР райрадам можно передать вопросы внешкольного образования, здравоохранения, сдачи коммунального имущества, молодежных спортивных программ и площадок в аренду, озеленения, эксплуатации жилья, торговли на рынках и т.п.
ЭФФЕКТИВНОЕ СОСЕДСТВО
Впрочем, некоторые решения Киев не может принять самостоятельно ни на уровне райрад, ни в городской раде или администрации. В последние годы пригород развивается невиданными темпами. Жители новых жилых комплексов ищут работу и развлечения именно в столице, создавая довольно большие потоки маятниковой миграции и нагрузки на столичную инфраструктуру. Это вполне нормальный процесс, но реагировать на него нужно оперативно. Лучше всего это делать в сотрудничестве с администрацией городов и сел-сателлитов.
Недавно заместитель главы КГГА Марина ХОНДА заявила, что идет переговорный процесс по ассоциации Киева с окружающими населенными пунктами. «Решение об агломерации было принято в 2017 году. Агломерация у нас не определена законом, а потому депутаты приняли решение проводить объединение через ассоциацию. Ассоциация — это объединение представителей громад. Фактически это объединение на добровольных началах. На сегодня мы отправили предложение 39 населенным пунктам, но только от 13 получили согласие на сотрудничество», — рассказала она и отметила потребность принятия закона об агломерации согласно европейским нормам.
«По закону можно создать ассоциацию, но я не уверен, что это лучшая форма сотрудничества в данной ситуации, — говорит Иван Вербицкий. — Перед Киевом и его «соседями» стоят намного большие вызовы и задачи, чем предусматривает формат ассоциации. Принудительного объединения в агломерацию не будет, ведь это противоречит законам и принципам децентрализации. Но и добровольное может затянуться, так как суть этого вопроса — деньги, которые нужно выделять на комплексное решение общих проблем».
С 2014 года действует Закон Украины «О сотрудничестве территориальных громад», который предусматривает 5 форматов сотрудничества. Первый — делегирование одному субъекту (определенной громаде или населенному пункту) какого-то задания и передача вспомогательных ресурсов от других. Второй — реализация общих проектов под общей координацией действий и ресурсов. Третий и четвертый — общее финансирование (содержание) или образование с нуля предприятий, учреждений и организаций коммунальной формы собственности, инфраструктурных объектов. Пятый — образование общего органа управления для общего исполнения определенных законом полномочий.
Александр Сергиенко убежден: даже в пределах этих пяти форматов Киев и пригород способны сделать много уже в ближайшее время. «Это может быть общая диспетчерская неотложной помощи, система центров внешкольного развития для детей или школы на границе населенных пунктов. Можно передать от областной администрации специальному центру управление транспортной инфраструктурой и сетью маршрутов, — рассуждает он. — Лишь бы была политическая воля сельских и городских руководителей. Потому что ассоциация — это лишь клуб глав. С разговорами, но без реальных полномочий и бюджетов».
Во время упомянутой дискуссии кандидатов Анна Бондар говорила, что следует четко определить границы Большого Киева, усилить взаимодействие с окружающими местечками, а также разъяснять людям, как принимаются решения в городах. Виктория Пташник добавила: следует предусмотреть что-то вроде совета агломерации и нормировать его полномочия. Сергей Гусовский считает, что объединение все же должно быть добровольным: рыночные инструменты и возможность пользования большими объектами сработают лучше, чем принуждение. Людмила Буймистер предложила наложить мораторий на застройку до разработки плана по развитию, и уже когда он начнет внедряться — предпринимать шаги к объединению.
По словам Леонида Косакивского, идея Киевской агломерации рассматривалась еще в первые годы независимости. Но тогда она охватывала не только прилегающие к столице районы, но и отдельные территории соседних областей. В советское время Киев как столица республики обеспечивался всем необходимым по партийной вертикали. Для обеспечения и развития потенциала столицы независимой Украины более актуальным форматом была бы именно агломерация, в которой бы объединялись ресурсы значительной части северо-западного региона Украины.
Кстати, такое большое объединение выглядит жизнеспособным и в контексте прогнозов на ближайшее будущее, в котором на смену государствам придут огромные городские центры, где будет жить подавляющее большинство населения планеты. Поэтому новой власти Леонид Косакивский предлагает параллельно с новым законом о столице готовить закон об агломерации. Над ним должны работать не только представители правительства и ВР, но и академики и делегаты от местного самоуправления территорий, которые войдут в состав объединения. После образования агломерации следует назначить координационный совет и специального уполномоченного от Президента Украины.
Косакивский также обращает внимание на еще один важный аспект развития столицы — Генплан. Киев давно вышел за прогнозируемые границы по жилым кварталам, а вот инфраструктура стоит на месте и работает на пике нагрузок. Любителей жить в столице и пользоваться всеми ее возможностями и прелестями не становится меньше. Агломерация и эффективные и крепкие связи (в частности транспортные) внутри нее сняли бы много вопросов и обеспечили бы достаточно большой ресурс для развития. Поэтому и разработку и принятие нового Генплана до 2025 года («День» недавно писал о попытках в материале «Узаконить беззаконие?» в №121) стоит отложить, пока не будет понятно, кто и какими ресурсами готов делиться со столицей и что просит взамен.
* * *
Поэтому, как видим, перед новой властью в киевском контексте стоят намного более масштабные и более ответственные задачи, чем рядовая процедура замены главы государственной администрации. Для их решения нужно не только большинство в Раде и беспрецедентная поддержка населения, но и быстрая реакция, грамотные идеи и последовательные действия. Представители «Слуги народа» уже заявили, что закон о столице будет одним из первых, которые рассмотрит новая Верховная Рада. Дальше остается дождаться начала нового политического сезона.
ГОЛОС С FACEBOOK
