Этот блог я задумал как поздравление ко Дню местного самоуправления, которое у нас отмечают 7 декабря. Однако на правительственном сайте «Децентралізація» появился проект изменений в Конституцию, и я не мог не откликнуться. Эта схема изменений вскоре станет законопроектом, зарегистрированным в Верховной Раде. Тогда мы увидим полную версию предложенных новаций, а пока приходится довольствоваться конспектом.В преамбуле к краткому изложению документа говорится, что это результат полуторагодичного труда его авторов. И что, прежде чем свести все под одну обложку, они проводили многочисленные консультации на местах. Честно говоря, я не очень верю в подобный добросовестный труд. По крайней мере, я, как человек, «собаку съевший» на теме местного самоуправления и являющийся одним из авторов XI раздела Конституции, впервые вижу эти заметки.
И они меня откровенно удивляют. Но давайте вместе разберемся, что не так с предложенной концепцией, что в ней можно оставить, а что лучше изменить прямо сейчас.
Местная власть для меня – это триада, состоящая из таких краеугольных камней: уровней, полномочий и финансов. Посмотрим, что предлагает правительственная концепция по каждому из этих пунктов.
УРОВНИ ВЛАСТИ. НОВОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
По замыслу авторов, административно-территориальное устройство Украины должно претерпеть коренные изменения, и это будет отражено в Конституции. Громады – поветы – области: именно так будет выглядеть власть в нашем государстве, если парламент, конечно, найдет 300 депутатов, готовых нажать кнопку «за».
Громада признается первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины, территориальной основой местного самоуправления. Такое определение громаде в Конституции дается впервые. И я могу только аплодировать тому, что те объединенные территориальные громады, которые начали создаваться несколько лет назад и которые не были отражены в Конституции, приобретут наконец легитимность.
Это плюс, однако есть и минусы.
Нынешняя статья 133 Конституции говорит о том, что систему административно-территориального устройства Украины составляют АР Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. В новой же редакции не упомянуты ни города, ни поселки, ни села. Означает ли это, что города, поселки и села выпадают из административно-территориального устройства вообще?
Очевидно, это и имеется в виду. Громады будут поглощать города и села, будут возникать конгломераты, уничтожающие самобытность отдельных населенных пунктов. Однако дело не только в утрате автентичности, дело главным образом в том, как будут перераспределены полномочия.
Очевидно, что по всей стране пройдут выборы председателей громад, поскольку эта должность – «председатель громады» – приобретет новое, большее значение. Председатель будет возглавлять раду громады, у которого также будет свой исполнительный орган. Что же касается нынешних мэров, то они, следует полагать, покинут свои должности – возможно, в результате внеочередных выборов глав громад.
Громады будут объединены в поветы (нынешние районы), а поветы – в области. Количество районов Верховная Рада радикально уменьшила в июле 2020-го, оставив из 490 административных единиц лишь 136. Все они станут автоматически поветами или ждет еще одно укрупнение – пока неизвестно.
Что касается областей, то их количество сохраняется и изменения коснутся только названий двух из них: Днепропетровская область станет Днепровской, а Кировоградская – Кропивницкой. В то же время, я убежден: если уж затевать реформу, то имеет смысл разбить области-гиганты на более мелкие единицы. Это касается, прежде всего, Донецкой, Харьковской, Запорожской областей. В то же время Кривой Рог заслуживает того, чтобы стать областным центром, и чтобы Краматорск и Мариуполь стали новыми «столицами» разделенной Донецкой области.
С такими предложениями я выступал давно, потому что убежден: дробление регионов стало бы основой их сближения и укрепления, как бы парадоксально это ни звучало. Мы могли бы предупредить сепаратистские настроения, если бы формировали области вокруг городов, к которым они тяготеют как к своему историческому центру. Впрочем, вернемся к изменениям, предложенным правительством.
ПОЛНОМОЧИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ: ДУБЛИРОВАНИЕ ИЛИ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ?
Выше я уже отметил, что неважно, как будут называться единицы нового административно-территориального устройства. Неважно, чем будет Киев: городом или громадой. Важно, кто и как будет управлять столицей, а также всеми остальными громадами. Но информации относительно распределения полномочий в правительственном проекте изменений я как раз и не нашел. Тут одна сплошная лакуна.
Известно, что громадой будет руководить ее председатель и возглавляемая им рада. Известно, что при раде будет сформирован исполком. А как будут сформированы поветовые и областные рады? И в чем будет состоять их функционал? На это ответов пока нет. Есть информация лишь о том, что местных государственных администраций больше не будет – их роль исполнят исполнительные комитеты рад.
Вот только зачем тогда было принимать в первом чтении новый законопроект о местных государственных администрациях? Зачем ломать копья вокруг закона о столице и разделении должностей мэра Киева и главы КГГА? Ведь КГГА, как и остальные администрации, может быть расформирована, а место мэра займет председатель громады.
Вдобавок ко всем новациям вводится должность префекта. Кандидатов на должность префекта будут отбирать на конкурсной основе, но победителя будет определять президент или правительство (здесь концепция до конца еще не проработана). Префект будет назначаться на три года (в то время как председателей громад будут избирать на пять лет) и следить за тем, чтобы действия органов местной власти соответствовали законам и Конституции Украины.
А если они не будут соответствовать, префект будет иметь право обратиться в суд и через суд остановить действие того или иного акта. Таким образом, на мой взгляд, префект будет дублировать функции прокурора и необходимости в его должности нет в принципе. (Кстати, а какой будет сеть самой прокуратуры: сохранится ли прокуратура районная, областная и т.д.?).
В некоторых странах, например во Франции, институт префектов функционирует довольно успешно, возможно, он приживется и у нас, но все же его внедрение кажется чрезмерной роскошью. Но главный вопрос, который беспокоит меня, остается открытым: как будет происходить одновременный демонтаж старой системы власти и развитие новой?
Мое основное замечание к проекту изменений состоит в том, что он не содержит соответствующего алгоритма. А ведь крайне важно понимать, в какие сроки будет происходить передача власти, каким будет механизм перетекания полномочий от старых районных или областных рад к новосформированным? Особенно это болезненно и непросто в том случае, когда речь идет не только о смене вывески, но и о создании новой административной единицы, новой громады, в которой новоизбранный председатель будет принимать булаву от отставного мэра и т.д.
Мое опасение состоит в том, что в результате реформы, проведенной халатно и «под даты», часть имущества старой рады исчезнет еще на полпути к новой. И потом кто-то недосчитается земли или средств на банковских счетах или другого движимого или недвижимого имущества.
А все потому, что подобные пертурбации должны происходить очень взвешенно. После настоящих, а не мнимых обсуждений общественности. Как это в свое время происходило, например, в Польше. Наши же реформаторы слишком спешат ввести изменения – да, они уже назрели и даже перезрели, но это не значит, что децентрализацию следует проводить наспех. Результат все равно не будет достигнут.
ФИНАНСЫ КАК ОСНОВА НЕЗАВИСИМОСТИ РЕГИОНОВ
Я всегда говорил о том, что реальная независимость органов местного управления начинается с финансовой независимости. Однако и здесь так же замысел последних изменений в Конституцию понятен не совсем.
От нынешней нормы о том, что «государство участвует в формировании доходов бюджетов местного самоуправления», мы дрейфуем к новой формулировке – «государство обеспечивает соизмеримость финансовых ресурсов и объема полномочий местного самоуправления», и мне кажется, что во втором случае вмешательство государства в финансы « на местах» лишь усиливается.
В целом относительно финансов вопросов не меньше, чем относительно распределения полномочий. Каким будет соглашение между органами местного самоуправления и государством? Государство оказывает медицинские услуги или, скажем, услуги социальные, а органы местного самоуправления рассчитывают, сколько на это понадобится средств, и государство обязуется ежегодно предусматривать в бюджете соответствующие суммы? Или все будет происходить иначе?
Пока у нас нет ответа на все эти вопросы, оценить должным образом то, что наработали авторы изменений в Конституцию, не получится. В их замыслах есть рациональное зерно, но в то же время и слишком много пробелов. И в некоторых вопросах (например, в вопросе префектов) государство не только не ослабляет свое давление на регионы, а наоборот – усиливает его.
В психологии в последнее время часто говорят о токсичных родителях, которые чрезмерным контролем и беспардонным вмешательством в дела детей демотивируют их и обрезают им крылья. Мне кажется, что все годы существования украинской независимости она имеет над собой такого же токсичного персонажа – центральную власть как собирательный образ. То есть не конкретную персоналию, не одного какого-то президента или премьера, а обобщенный образ действия тех, кто, сменяясь на должности, продолжает перебирать на себя всю власть и все возможности.
А с такими настроениями децентрализацию не проведешь и власть на места не передашь. Придется выбирать: либо стремление к тотальному контролю, либо свободное развитие единиц социума. И третьего здесь не дано.
