Когда патрульный самолет P8-A американских ВМФ недавно пролетал вблизи рифа Файэри Кросс, входящего в группу островов Спратли в Южно-Китайском море, он получил восемь предупреждений от китайских ВМФ с требованием покинуть эту зону. Китайский министр иностранных дел Ван И заявил, что «решимость Китая защищать свой суверенитет и территориальную целостность тверда как камень». Министр обороны США Эштон Картер ответил, что «тут не должно быть никаких заблуждений: Соединенные Штаты будут летать, плавать и действовать везде, где им позволяет международное право, как мы и делаем по всему миру». Означает ли это, что американо-китайский конфликт в Южно-Китайском море неизбежен?
• В 1995 году, когда я служил в Пентагоне, Китай начал обустраивать риф Мисчиф, на который претендуют Филиппины и который расположен намного ближе к берегу этой страны, чем китайскому. США опубликовали тогда заявление, что у нас нет позиции относительно противоречивых претензий пяти стран на примерно 750 скал, атоллов, отмелей и рифов, из которых состоят острова Спратли и которые разбросаны по огромной территории (425 000 кв. км) Южно-Китайского моря. Мы призвали все стороны урегулировать споры мирным путем.
• Однако США заняли твердую позицию: Южно-Китайское море, через которое пролегают важные морские маршруты поставок нефти из стран Ближнего Востока и контейнерных грузов из Европы и над которым постоянно летают военные и коммерческие самолеты, регулируется Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS).
• Для обоснования своих территориальных претензий Китай опирается на некую карту, унаследованную от времен правительства националистов, — так называемую линию из девяти пунктиров, которая тянется почти на тысячу миль к югу от материкового Китая, иногда сильно приближаясь (на расстояние 40-50 миль) к берегам таких государств, как Вьетнам, Малайзия, Бруней и Филиппины. Все эти государства претендуют на 200-мильную исключительную экономическую зону, гарантированную Конвенцией UNCLOS.
• Когда воник спор вокруг рифа Мисчиф, китайские официальные лица не смогли прояснить значение «линии из девяти пунктиров», однако под давлением они признали, что пунктиром отмечены зоны, на которые Китай предъявляет суверенные права. В то же время они согласились, что Южно-Китайское море не является внутренним китайским водоемом и что оно регулируется Конвенцией ООН. На базе этих договоренностей США и Китай избегали конфликтов по данному вопросу почти два десятилетия.
• Но Китай не избегал конфликтов со своими соседями по морю. Хотя он обязался соблюдать кодекс поведения, согласованный Ассоциацией государств юго-восточной Азии (АСЕАН) в 2012 году, он использовал свою превосходящую военную мощь в спорах с Филиппинами и Вьетнамом. В 2012 году китайские патрульные корабли отогнали филиппинские рыболовные суда от отмели Скарборо у берегов Филиппин. Правительство Филиппин обратилось в Международный трибунал ООН по морскому праву (ITLOS) с этим спором, который, по мнению Китая, не подпадает под юрисдикцию трибунала. В 2014 году Китай установил буровую платформу в водах, на которые претендует Вьетнам. После этого корабли двух стран начали таранить друг друга и развязали сражение водометами. Следствием этого стали антикитайские погромы во Вьетнаме.
• Меньшие государства региона начали искать поддержку у Америки. Но США продолжали вести себя осторожно, чтобы не стать участником споров, вызванных претензиями на суверенные права, некоторые из которых слабо обоснованы, а в некоторых у Китая иногда более сильная юридическая позиция. Кроме того, США должны были фокусироваться на более важных вопросах в своих отношениях с Китаем.
• Ситуация начала меняться, когда Китай стал активно намывать песок для заполнения рифов и создания островов, по крайней мере, в пяти местах. В начале этого года аналитики опубликовали изображения, на которых, как предполагается, видна будущая трехкилометровая взлетная полоса на рифе Файэри Кросс.
• США утверждают, что Конвенция UNCLOS гарантирует свободное движение иностранных судов и самолетов за пределами 12-мильной приграничной зоны, однако Китай заявляет, что военные самолеты не могут пересекать границу его 200-мильной экономической зоны без предварительного разрешения. Если Китай начнет претендовать на такую зону для каждого из островков, которые он оккупировал, это приведет к закрытию большей части Южно-Китайского моря. Как считает один американский чиновник, Китай, похоже, пытается «поставить всех перед фактом», опираясь на «великую стену из песка», как ее назвал адмирал Гарри Харрис, главнокомандующий США в Тихом океане.
• Китай корректно заявляет, что действует в рамках своих суверенных прав, намывая песок, и что он просто следует примеру соседей, чьи власти действовали так же, чтобы подкрепить свои претензии. Но американские подозрения усилил тот факт, что в 2013 году в другом споре — между Китаем и Японией по поводу островов Сенкаку (Дяоюйдао) в Восточно-Китайском море — правительство Китая в одностороннем порядке и без предварительных предупреждений провозгласило Идентификационную зону противовоздушной обороны. Ответом США стал полет двух бомбардировщиков B-52 через непризнанную зону. Это создало прецедент для недавнего полета морского разведчика (с группой журналистов CNN на борту).
• Ответ США был задуман с целью помешать Китаю создать fait accompli, что может привести к закрытию большей части Южно-Китайского моря. Однако первоначальная политика невмешательства в суверенные споры по-прежнему имеет смысл. Ирония в том, что провал ратификации Конвенции UNCLOS в сенате США означает, что они не могут привлечь Китай к ответственности перед Международным трибуналом ООН за попытки превратить рифы в острова и объявить эксклюзивную зону, которая может вступить в противоречие с правом на свободу передвижения — а это важнейший интерес США.
• Однако Китай ратифицировал Конвенцию UNCLOS, а США уважают ее в качестве общепринятого международного закона, поэтому имеются основы для серьезных прямых переговоров с целью разъяснения сомнительной «линии из девяти пунктиров» и сохранения свободы открытых морей. С помощью тщательно выверенной дипломатии можно и нужно избежать конфликта США и Китая в Южно-Китайском море.
Проект Синдикат для «Дня»
Джозеф НАЙ — профессор Гарвардского университета, председатель Совета по глобальной повестке Всемирного экономического форума «Будущее правительств», автор книги «Закончилось ли столетие Америки?».
