Принятый в 2015 году Закон «О добровольном объединении территориальных громад» дал старт очередной административно-территориальной реформе. Все предыдущие попытки ее проведения были неудачными. Возможно, из-за того, что украинцы традиционно не доверяют всем инициативам, которые поступают от высших органов государственной власти.
Нынешняя реформа отличается от предыдущих тем, что она должна опираться на инициативу «снизу». Это дает основание надеяться, что жители территориальных громад не будут оказывать активного сопротивления и тормозить процесс ее проведения.
Однако еще далеко не все граждане правильно понимают суть этой реформы и осознают ее политические, социально-экономические и правовые последствия.
Закон «О добровольном объединении территориальных громад» в первую очередь рассчитан на юридически подготовленных и социально активных граждан, способных к самоорганизации и творческой реализации определенных этим нормативно-правовым актом юридических норм.
Однако по сравнению с общим количеством жителей такие граждане в меньшинстве, а закон выписан так, что без согласия большинства успешно завершить процесс добровольного объединения территориальных громад невозможно.
Данный закон обязывает на каждом этапе объединительного процесса проводить неоправданно большое количество общественных слушаний, что значительно увеличивает сроки его реализации.
Проблемы есть и с принятием решений органами местного самоуправления. Мы еще до сих пор не избавились от последствий советской централизованной системы государственного управления, и подавляющее большинство представителей местных органов власти боится проявлять инициативу и продолжает ждать команды «сверху». Этот фактор также препятствует быстрому завершению административно-территориальной реформы.
При таких обстоятельствах ускорить этот процесс можно путем активизации работы соответствующих органов государственной власти и управления в направлении его информационного и методологического обеспечения.
При этом особое внимание нужно обратить на определенные законом условия и принципы добровольного объединения территориальных громад.
Одним из основных условий этого процесса является необходимость учета исторических, культурных и этнических факторов. Это дает возможность учесть местные особенности и уменьшить риски возникновения социально-политических конфликтов.
Еще одним важным условием добровольного объединения территориальных громад является то, что качество и доступность публичных услуг, которые предоставляются в объединенной территориальной громаде, не должно быть ниже, чем до объединения.
Наличие такого условия делает невозможным разрушение имеющейся инфраструктуры и позволяет только модернизировать ее и развивать.
Одним из важнейших принципов данного закона является принцип экономической целесообразности.
Нужно объяснить людям, как его реализация будет влиять на инвестиционную привлекательность нового административно-территориального образования, способствовать созданию новых рабочих мест, увеличению поступлений в местные бюджеты и повышению уровня жизни жителей территориальных громад.
Отдельно стоит обратить внимание и на принцип вездесущности местного самоуправления и отметить то, что его реализация даст возможность местным органам власти значительно расширить границы своей компетенции и стать реальными хозяевами на подчиненных им территориях.
Теперь относительно административного центра объединенной территориальной громади.
В законе определено, что административным центром объединенной территориальной громады определяется населенный пункт, который имеет развитую инфраструктуру и, как правило, расположен ближе всего к ее географическому центру.
Такой подход является достаточно рациональным, поскольку ставит всех в одинаковые условия и позволяет обеспечивать оперативность в процессе управления соответствующей территорией.
Одно время при проведении административно-территориальной реформы во Франции основным критерием для определения административного центра была возможность за световой день доехать на лошади из центра в любую крайнюю точку нового административно-территориального образования и вернуться назад. Это было в конце ХІХ века, а в ХХІ веке у людей появилось значительно больше возможностей в сфере транспорта и коммуникаций, и потому сегодня можно обеспечить эффективное управление значительно большей территорией, чем это было100 или 150 лет назад.
Следовательно, можно утверждать, что принятый Верховной Радой в 2015 году Закон «О добровольном объединении территориальных громад» в целом является прогрессивным и соответствует требованиям времени.
Теперь что касается установленного этим нормативно-правовым актом порядка добровольного объединения территориальных громад.
Стоит еще раз отметить то, что объединение территориальных громад должно происходить на добровольной основе. Инициаторами этого процесса могут быть лишь жители этих громад.
Закон предоставляет право выходить с такой инициативой сельским, поселковым и городским головам, или не менее чем 1/3 депутатов от общего состава местного совета. Следовательно, основная роль в этом процессе отводится представительским и исполнительным органам местного самоуправления.
Законом также предусмотрено, что инициировать процесс объединения могут и органы самоорганизации населения или члены территориальной громады в порядке местной инициативы, но из-за неразвитости этих институтов реализовать эти правовые нормы будет довольно сложно.
Также стоит отметить, что решением всех организационных вопросов, связанных с процессом объединения территориальных громад, должны заниматься сельские, поселковые и городские головы. Невыполнение такого требования закона или фальсификация результатов общественного обсуждения или решения сессии влечет за собой ответственность, предусмотренную Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», а также статьями 364, 366 и 367 Уголовного кодекса Украины.
После того как прошли общественные обсуждения и местные советы дали согласие на объединение, из одинакового количества представителей территориальных громад создается общая рабочая группа, которая готовит проекты необходимых для завершения этого процесса решений.
Подготовленные общей рабочей группой проекты решений еще раз должны пройти общественные обсуждения и получить одобрение на сессиях местных советов.
Следующим шагом должна быть их проверка на соответствие Конституции и законам Украины областной государственной администрацией. В случае получения позитивного вывода от ОГА местные советы принимают окончательное решение о добровольном объединении территориальных громад.
После завершения этого процесса областная государственная администрация обращается к ЦИК и просит ее назначить первые выборы главы и депутатов объединенной территориальной громады.
И в завершение. При наличии целого ряда позитивных факторов данный закон имеет и существенные недостатки. Он не дает четкого ответа на все вопросы, которые могут возникать в процессе его реализации. В частности, в законе не определено, как действовать в случае возникновения конфликта интересов между жителями смежных территориальных громад или между жителями и органами местного самоуправления и их чиновниками. Если конфликт нельзя урегулировать путем переговоров, то в этом случае можно посоветовать только один выход. Исходя из правовых принципов, установленных Конституцией и законами Украины, все спорные вопросы нужно решать в судебном порядке и таким образом можно ликвидировать юридические недостатки, которые есть в законе.
Несмотря на сложность установленной законом процедуры, процесс добровольного объединения территориальных громад в Украине, при должном информационном и методологическом обеспечении со стороны центральных органов государственной власти, имеет все шансы на успешное завершение.
Гражданам нужно показать перспективы и объяснить, какая им будет польза от добровольного объединения территориальных громад.
Стоит также отметить то, что после завершения этого процесса в Украине будет установлена более демократическая и эффективная система государственного управления, которая предусматривает расширение полномочий региональных и местных властей.
Успешное завершение этой реформы имеет важное значение и для проведения реформы всей системы государственного управления, а это достаточно сложный процесс, который требует не только реформы законодательства, но и изменения социально-психологических установок граждан и увеличения их роли в процессе управления государственными делами.
