— Одной из первых реформ, проект которой был подан на рассмотрение ВР, стала предельно важная — судебная реформа. Эксперты оценивают документ по-разному: кто-то критикует, кто-то хвалит. Чаще всего специалисты говорят о том, что Высший совет юстиции в случае утверждения судреформы концентрирует чрезмерное количество полномочий, в то время как функции Верховного Суда, напротив, существенно уменьшатся. Комментируя этот момент, президент Венецианской комиссии Томас Маркерт отметил, что существенных оснований для сужения полномочий ВСУ нет. Как вы полагаете, замечания и пожелания как отечественных, так и зарубежных экспертов будут учтены при дальнейшем рассмотрении и окончательном утверждении документа?
— Полностью разделяю оценку о том, что судебная реформа имеет не просто большое — а сверхбольшое значение. Почему? Потому что правовое государство, что, к слову, зафиксировано в первой статье Конституции Украины, прежде всего, означает верховенство права и основополагающую роль суда и судебного контроля. Именно суд выступает основным гарантом реализации конституционных прав граждан и, по сути, гарантом правового государства как такового. Именно суды, гражданское общество и парламент являются теми элементами организации правовой и общественной жизни, которые обязаны контролировать деятельность исполнительных органов власти.
Поэтому, если сегодня говорить о судебной реформе, ошибочно сводить ее только к совершенствованию технологических или организационных аспектов, что само по себе является необходимым и полезным. Необходимо также смотреть и на общий контекст реформы. Станут ли суды более независимыми, объективными, справедливыми, честными? Речь идет о том, получим ли мы в результате судебной реформы атмосферу требовательности, ответственности, правовой определенности, правовой уверенности, а не атмосферу запуганности или зависимости судов. Поэтому, анализируя реформу, прежде всего следует говорить о ключевой цели и ожидаемых результатах от ее внедрения.
Очевидно, что большинство предложенных в законопроекте положений заслуживают поддержки. Например, это касается автоматического распределения дел, изменения условий доступа к профессии, усовершенствования институтов привлечения к дисциплинарной ответственности, декларирования расходов судей при одновременном повышении зарплат, устранения факторов, способствующих коррупции и т. д. Тем не менее, есть положения, заслуживающие особо тщательного анализа. В частности, как вы правильно обратили внимание, это вопрос расширения полномочий Высшего совета юстиции. Данную инициативу можно только приветствовать, однако, лишь при условии одновременного изменения порядка формирования ВСЮ, где большинство должно быть представлено именно судьями. Проект закона содержит норму, которая обязывает субъекты назначения (Президента, парламент, съезды научных учреждений и организаций) по своей квоте назначать судей. Но мы не можем не принимать во внимание, что это может произойти только через шесть лет, когда истечет срок полномочий действующих членов ВСЮ. Это, как минимум, свидетельствует о том, что на протяжении данного периода (если не будут внесены изменения в Конституцию) ВСЮ будет действовать как орган, наделенный достаточно большими полномочиями и имеющий серьезное влияние на судебную систему. В конечном счете (что не хотелось бы предполагать) можем прийти к тому, что не суды будут осуществлять контроль над деятельностью исполнительной власти, а скорее, наоборот.
Таким образом, при всех благих намерениях нельзя исключать ситуацию возникновения антипода того, к чему мы стремимся. Поэтому, на мой взгляд, рабочая группа должна была бы предложить Президенту одновременно с внесением новой редакции закона «О статусе судей и судоустройстве» изменения к разделу 8 Конституции, предусматривающие, как минимум, изменение порядка формирования ВСЮ. Нынешняя формула формирования ВСЮ создает условия зависимости. А зависимость суда — это наихудшая форма его дистрофии. Думаю, именно это имел в виду Томас Маркерт, когда выразил обеспокоенность касательно уменьшения роли Верховного Суда.
— Помимо прочего, законопроект о судебной реформе предусматривает создание Высшего специализированного суда с рассмотрения криминальных и гражданских дел, который аккумулирует полномочия кассационной инстанции для указанной категории дел. Сама по себе идея не нова. Насколько это нововведение актуально сегодня?
— Действительно, предложения, касающиеся изменения судебного устройства появлялись неоднократно. Однако я уверен в том, что решение проблем, над которыми сегодня работает и общество, и государственные институты, лежит не только в плоскости судоустройства. Само по себе создание на базе ВСУ дополнительно Высшего специализированного суда, по моему глубокому убеждению, не принесет практически никаких изменений в системе кассационного рассмотрения дел. Качественные изменения кассационного рассмотрения дел возможны только через процессуальную реформу, в основе которой — изменения сути понимания и задач кассации — не исправление судебных ошибок, а обеспечение единства применения закона, т. е. по сути его (закона) охрана. В сочетании с изменениями процессуальных норм (а они также предлагаются) можно говорить об определенных позитивных ожиданиях. В частности, когда речь идет о палатном принципе рассмотрения дел, введении института «допуска к касации» и т. д.
— Партия регионов в полном составе голосовала за действующую ныне конституционную модель. Тем не менее, и Президент, и народные депутаты от ПР говорят о целесообразности изменения Основного закона, в частности, возвращении президенту тех полномочий, которых он лишился после вступления в силу так называемой политреформы. Нужен ли обществу откат назад, то есть, возвращение к президентско-парламентской форме правления и насколько вероятной представляется конституционная «перезагрузка»?
— Считаю, что модель управления, которая сегодня зафиксирована в Конституции, является оптимальной для нашей страны, предусматривает необходимую систему сдерживания и противовесов и даже ментально отражает природу украинской нации, включая исторические и правовые традиции и культуру. То, что сегодня активно обсуждается вероятность возвращения к модели образца 1996 года без учета изменений 2004-го, свидетельствует об отсутствии глубинного понимания данного вопроса. Почему изменения 2004 года предоставляли парламенту, а не Президенту (как во времена Кучмы) право формировать правительство? Отбросив практическую обусловленность мотивов этих изменений, которые, возможно, несколько и опередили естественный ход политического развития страны, следует заметить, что общеевропейская правовая традиция и, можно сказать, выраженная тенденция состоят в увеличении роли парламентов как законодательных и представительских органов. Поэтому шаги в обратном направлении, как уже отмечалось, не соответствуют ни устоявшимся европейским традициям, ни потребностям и вызовам сегодняшнего дня. Действительно, парламентско-президентская форма правления является уязвимой в плане институциональных конфликтов между президентом и правительством в том случае, когда глава государства, Кабмин или коалиционное большинство представляют разные политические платформы. Однако эта система является, тем не менее, эффективной, когда во власти институционно отсутствует конкуренция.
С учетом того, что нынешняя ситуация политически более стабильна, я не вижу серьезных причин для изменения формы правления и перехода к президентской или президентско-парламентской модели правления.
— Два вопроса, касающиеся актуальной ныне темы местных выборов. Первое: с юридической точки зрения, дата 31 октября оправдана? Второе: с учетом нынешних реалий насколько предложенная ПР избирательная формула приемлема?
— Что прежде всего обращает на себя внимание? То, что одни и те же люди из Партии регионов вносили предложения и приводили соответствующую конституционную аргументацию о необходимости проведения выборов в органы местного самоуправления 30 мая 2010 года, затем их отмены (посредством принятия Постановления ВР). Теперь эти же люди предлагают проводить выборы уже 31 октября. Это именно тот случай, когда политическая целесообразность лежит в основе правовых мотиваций. Однако хочу подчеркнуть, что Конституция не оперирует такими понятиями, как политическая целесообразность. Основной Закон гарантирует право гражданам Украины избирать и быть избранным в конституционно определенные сроки, обеспечивая ротацию политических и региональных элит. И Конституция не предоставляет парламенту права манипулировать этим правом народа — отменять выборы, переносить их.
На мой взгляд, единственной конституционно верной датой проведения выборов в местные советы всех уровней является 29 мая 2011 года, поскольку, согласно Конституции, они избраны на пятилетний срок. А вот что касается срока полномочий глав — городских, поселковых, сельских, то он истек 30 мая текущего года.
Что касается формулы региональных выборов, то она должна обеспечить персонализацию депутатского корпуса, с точки зрения связи избранного депутата с избирателями. Кроме того, полагаю, что должна быть обеспечена политическая структуризация, с тем чтобы всегда можно было идентифицировать политическую силу, которая несет ответственность за деятельность советов определенного уровня. В известной степени предложенная смешанная форма с одновременным обновлением избирательного законодательства содержит способы решения двух вышеприведенных задач. Вместе с тем предложенная система при сохранении закрытости партийных списков консервирует существующие недостатки. Я имею в виду то, что советы, по сути, превратились в политические корпорации и вместо того, чтобы непосредственно выполнять свои обязанности и служить народу, реализуют партийные интересы.
— Регионалы уже зарегистрировали в ВР документ, который предусматривает переход к смешанной системе выборов: 50% депутатов предлагается избирать по партийным спискам, 50% — по мажоритарным округам. Подтвердилась информация и о том, что блокам политических партий будет запрещено участвовать в местных выборах. Как вы оцениваете данную «антиблоковую» идею?
— Блоки позволяют развивать политический плюрализм и предоставляют возможность как мощным партиям, так и небольшим принимать непосредственное участие в политическом процессе. Очень много усилий было приложено для формирования политического плюрализма, многопартийности. Поэтому законодатель должен быть последовательным в вопросе обеспечения его дальнейшего развития. С этой точки зрения, отход от блоков представляется несколько преждевременным. Очевидно, что это приведет к укрупнению политических партий. Но к этому необходимо двигаться эволюционно, без применения, по сути, административных методов, направленных на сокращение числа партий. Кстати, я думаю, что такая же избирательная система будет предложена и для парламентских выборов, что, несомненно, приведет к существенному сокращению количества политических партий в Украине.
— Ваш экспертный «диагноз» двух законопроектов, которые ныне активно обсуждаются и критикуются оппозицией и представителями общественных организаций — о референдуме и праве граждан на мирные собрания.
— Хочу напомнить, что референдная демократия является одним из наиболее значимых видов прямой демократии и, вне всякого сомнения, народ, как источник власти, должен иметь инструменты для решения наиболее важных задач развития страны. Тем не менее, абсолютно очевидно, что современная концепция референдумов используется исключительно для решения вопросов национального суверенитета, таких как изменение территории, вхождение в наднациональные образования и т. д.
Законопроект о референдуме, принятый в первом чтении, существенно расширяет границы применения референдумов, подменяя, по сути, роль парламента — органа, единственно уполномоченного Конституцией на законотворчетво. Тем самым создается впечатление, что предпринимается попытка вывести из сферы парламентского контроля изменение конституции страны. Конституционализм означает, среди прочего, верховенство Конституции и не предусматривает возможность использовать закон, в данном случае — закон о референдуме, для внесения изменений в Основной Закон. Поскольку процедура внесения изменений в Конституцию, включая и ее новую редакцию, регламентируется положениями раздела 13 Конституции.
Что касается законопроекта о мирных собраниях граждан. По моему мнению, неправильно, что на законодательном уровне до сих пор не обеспечен механизм гарантий реализации конституционного права граждан на мирные собрания. Поэтому закон нужен, и это факт. Однако возникают опасения, что закон может быть использован для ограничения прав граждан, а не для гарантии их реализации. Именно поэтому задача законодателя — создать такой закон, который не мог бы быть использован с иной целью, помимо обеспечения гарантий граждан мирно собираться. Не хотел бы комментировать заявления политиков, утверждающих, что митинги мешают жителям городов. Я хотел бы услышать мнение жителей Парижа, Рима, Афин, где проходят стотысячные митинги. При этом никому даже в голову не приходит оперировать понятиями комфорта и неудобств, когда речь идет о защите трудовых, политических и социальных прав граждан.
Правовое государство — это, прежде всего, гражданское общество, полномочный парламент и суды, обеспечивающие контроль над деятельностью органов исполнительной власти. Эффективная вертикаль власти может считаться позитивом только при наличии независимой и качественной судебной системы, открытой деятельности институтов гражданского общества, полноценного выполнения парламентом представительской и контрольной функции.
Сегодня главная задача — в том, чтобы при сохранении демократических ценностей обеспечить эффективное функционирование государственных институтов. Наведение порядка имеет ценность, если оно сопровождается и опирается на демократические процедуры и механизмы. Демократия должна рассматриваться и как цель, и как средство.
