— Однією з перших реформ, проект якої було подано на розгляд ВР, стала надзвичайно важлива — судова реформа. Експерти оцінюють документ по-різному: хтось критикує, хтось хвалить. Найчастіше фахівці зазначають, що Вища рада юстиції у разі затвердження судреформи концентрує надмірну кількість повноважень, тоді як функції Верховного Суду, навпаки, істотно зменшаться. Коментуючи цей момент, президент Венеціанської комісії Томас Маркерт зауважив, що істотних підстав для звуження повноважень ВСУ немає. Як ви вважаєте, зауваження і побажання як вітчизняних, так і іноземних експертів будуть враховані в ході подальшого розгляду і остаточного затвердження документа?
— Абсолютно поділяю думку про те, що судова реформа має не просто велике — а надвелике значення. Чому? Бо правова держава, що, до речі, зафіксовано в першій статті Конституції України, насамперед означає верховенство права та засадничу роль суду і судового контролю. Саме суд виступає основним гарантом реалізації конституційних прав громадян і, по суті, гарантом правової держави як такої. Саме суди, громадянське суспільство і парламент є тими елементами організації правового та суспільного життя, які зобов’язані контролювати діяльність виконавчих органів влади. Тому, якщо сьогодні говорити про судову реформу, було б хибно зводити її лише до вдосконалення технологічних або організаційних аспектів, що само по собі є необхідним і корисним. Необхідно також дивитися й на загальний контекст реформи. Чи стануть суди незалежнішими, об’єктивнішими, справедливішими, чеснішими? Йдеться про те, чи отримаємо ми внаслідок судової реформи атмосферу вимогливості, відповідальності, правової визначеності, правової упевненості, а не атмосферу заляканості чи залежності судів. Тому, аналізуючи реформу, перш за все слід говорити про ключову мету й очікувані результати її впровадження.
Безумовно, більшість запропонованих у законопроекті положень заслуговують на підтримку. Наприклад, це стосується автоматичного розподілу справ, зміни умов доступу до професії, удосконалення інститутів притягнення до дисциплінарної відповідальності, декларування витрат суддів за одночасного підвищення зарплат, усунення чинників, які сприяють корупції, тощо. Проте є положення, що заслуговують на особливо ретельний аналіз. Зокрема, як ви правильно звернули увагу, це питання розширення повноважень Вищої ради юстиції. Цю ініціативу можна лише вітати, однак лише за умови одночасної зміни порядку формування ВРЮ, де більшість має бути представлена саме суддями. Проект закону містить норму, яка зобов’язала суб’єкти призначення (президента, парламент, з’їзди наукових установ та організацій) за своєю квотою призначати суддів. Але ми не можемо не брати до уваги, що це може статися лише через шість років, коли закінчиться термін повноважень чинних членів ВРЮ. Це, щонайменше, свідчить про те, що впродовж цього періоду (якщо не будуть внесені зміни до Конституції) ВРЮ діятиме як орган, що наділений чималими повноваженнями і має серйозний вплив на судову систему. Врешті-решт (чого не хотілося б), можемо прийти до того, що не суди здійснюватимуть контроль над діяльністю виконавчої влади, а скоріше, навпаки.
Тож, попри всі добрі наміри, не можна виключати ситуацію виникнення антипода того, до чого ми прагнемо. Тому, на мою думку, робоча група мала запропонувати Президентові одночасно із внесенням нової редакції Закону «Про статус суддів і судоустрій» зміни до розділу 8 Конституції, що передбачають, як мінімум, зміну порядку формування ВРЮ. Нинішня формула формування ВРЮ створює умови залежності. А залежність суду — це найгірша форма його дистрофії. Гадаю, саме це мав на увазі Томас Маркерт, коли висловив занепокоєність щодо зменшення ролі Верховного Суду.
— Крім іншого, законопроект про судову реформу передбачає створення Вищого спеціалізованого суду з розгляду кримінальних і цивільних справ, який акумулює повноваження касаційної інстанції для вказаної категорії справ. Сама по собі ідея не нова. Наскільки це нововведення актуальне сьогодні?
— Справді, пропозиції щодо зміни судового устрою з’являлися неодноразово. Проте я впевнений у тому, що вирішення проблем, над якими сьогодні працює суспільство, державні інститути, міститься не лише в площині судоустрою. Просто створення на базі ВСУ додатково Вищого спеціалізованого суду, на моє глибоке переконання, не принесе практично ніяких змін у систему касаційного розгляду справ. Якісні зміни касаційного розгляду справ можливі лише через процесуальну реформу, в основі якої зміни суті розуміння і завдань касації — не виправлення судових помилок, а забезпечення єдності застосування закону, тобто по суті його (закону) охорона. У поєднанні зі змінами процесуальних норм (а вони також пропонуються) можна говорити про певні позитивні очікування. Зокрема, коли йдеться про палатний принцип розгляду справ, впровадження інституту «допуску до касації» тощо.
— Партія регіонів у повному складі голосувала за наявну конституційну модель. Проте і Президент, і народні депутати від ПР наголошують на доцільності зміни Основного Закону, зокрема, повернення президентові тих повноважень, які він втратив після набуття чинності так званої політреформи. Чи потрібен суспільству відступ назад, тобто повернення до президентсько-парламентської форми правління, і наскільки ймовірним є конституційне «перезавантаження»?
— Вважаю, що модель управління, що сьогодні зафіксована в Конституції, є оптимальною для нашої країни, вона передбачає необхідну систему заборони та противаг і навіть ментально відображає природу української нації, включаючи історичні й правові традиції та культуру. Те, що сьогодні активно обговорюється ймовірність повернення до моделі зразка 1996 року без урахування змін 2004-го, свідчить про відсутність глибинного розуміння цього питання. Чому зміни 2004 року надавали парламенту, а не президентові (як за часів Кучми) право формувати уряд? Відкинувши практичну обумовленість мотивів цих змін, які, можливо, дещо й випередили природний хід політичного розвитку країни, слід зауважити, що загальноєвропейська правова традиція і, можна сказати, виражена тенденція полягає у збільшенні ролі парламентів як законодавчих і представницьких органів. Тому кроки у зворотному напрямку, як уже наголошувалося, не відповідають ані сталим європейським традиціям, ані потребам та викликам сьогодення. Справді, парламентсько-президентська форма правління є вразливою в плані інституційних конфліктів між президентом та урядом у разі, якщо глава держави, Кабмін або коаліційна більшість представляють різні політичні платформи. Проте ця система є ефективною, коли у владі інституційно відсутня конкуренція. З огляду на те, що нинішня ситуація політично стабільніша, я не бачу серйозних причин для зміни форми правління й переходу до президентської або президентсько-парламентської моделі правління.
— Два запитання стосовно актуальної нині теми місцевих виборів. Перше: з юридичного погляду, чи виправдана дата 31 жовтня? Друге: з огляду на нинішні реалії, наскільки прийнятна запропонована ПР виборча формула?
— Що привертає до себе увагу передусім? Те, що одні й ті самі люди з Партії регіонів вносили пропозиції та наводили відповідну конституційну аргументацію про необхідність проведення виборів до органів місцевого самоврядування 30 травня 2010 року, потім їхнього скасування (за допомогою ухвалення Постанови ВР). Тепер ці ж самі люди пропонують провести вибори вже 31 жовтня. Це саме той випадок, коли політична доцільність лежить в основі правових мотивацій. Проте акцентую увагу на тому, що Конституція не оперує такими поняттями, як політична доцільність. Основний Закон гарантує право громадянам України обирати і бути обраними в конституційно визначені терміни, забезпечуючи ротацію політичних та регіональних еліт. І Конституція не надає парламенту права маніпулювати цим правом народу — скасовувати вибори, переносити їх.
Як на мене, єдиною конституційно правильною датою проведення виборів до місцевих рад усіх рівнів є 29 травня 2011 року, оскільки, згідно з Конституцією, вони обрані на п’ятирічний термін. А ось щодо терміну повноважень голів — міських, селищних, сільських, то він минув 30 травня нинішнього року.
Щодо формули регіональних виборів, то вона мала забезпечити персоналізацію депутатського корпусу, з погляду зв’язку обраного депутата з виборцями. Крім того, я вважаю, що має бути забезпечена політична структуризація, щоб завжди можна було ідентифікувати політичну силу, яка несе відповідальність за діяльність рад певного рівня. Певною мірою запропонована змішана форма з одночасним оновленням виборчого законодавства може вирішити два наведених вище завдання. Однак запропонована система в разі збереження закритості партійних списків консервує наявні недоліки. Я маю на увазі, що ради, по суті, перетворилися на політичні корпорації та замість інтересів громад реалізовують партійні інтереси.
— Регіонали вже зареєстрували у ВР документ, що передбачає перехід до змішаної системи виборів: 50% депутатів пропонується обирати за партійними списками, 50% — за мажоритарними округами. Підтвердилася інформація також про те, що буде заборонено брати участь у місцевих виборах блокам політичних партій. Як ви оцінюєте цю «антиблокову» ідею?
— Завдяки блокам розвивається політичний плюралізм, і саме вони надають можливість як потужним партіям, так і невеликим брати безпосередню участь у політичному процесі. Дуже багато зусиль було докладено для формування політичного плюралізму, багатопартійності. Тому законодавець має бути послідовним у питанні забезпечення його подальшого розвитку. Під таким кутом зору відмова від блоків є дещо передчасною. Очевидно, що це призведе до збільшення питомої ваги політичних партій. Але до цього необхідно рухатися еволюційно, без застосування по суті адміністративних методів, спрямованих на скорочення кількості партій. До речі, я вважаю, що таку ж виборчу систему буде запропоновано і для парламентських виборів, що, безперечно, призведе до істотного скорочення кількості політичних партій в Україні.
— Ваш експертний «діагноз» двох законопроектів, що нині активно обговорюються і критикуються опозицією та представниками громадських організацій, — про референдум і право громадян на мирні збори.
— Хочу нагадати, що референдна демократія є одним із найвагоміших видів прямої демократії і, поза сумнівом, народ як джерело влади повинен мати інструменти для вирішення найважливіших завдань розвитку країни. Втім, абсолютно очевидно, що сучасна концепція референдумів використовується суто для вирішення питань національного суверенітету, таких як зміна території, входження в наднаціональні утворення тощо.
Законопроект про референдум, що ухвалений у першому читанні, істотно розширює межі застосування референдумів, підмінюючи, по суті, роль парламенту — єдиного органу, що уповноважений Конституцією на законотворчість. Тим самим складається враження, що робиться спроба вивести зі сфери парламентського контролю зміну конституції країни. Конституціоналізм означає, серед іншого, верховенство Конституції та не передбачає можливості використовувати закон, а саме закон про референдум, для внесення змін до Основного Закону. Оскільки процедура внесення змін до Конституції, включаючи її нову редакцію, регламентується положеннями розділу 13 Конституції.
Щодо законопроекту про мирні збори громадян. На моє переконання, неправильно, що на законодавчому рівні досі не забезпечено механізму гарантій реалізації конституційного права громадян на мирні збори. Тому закон потрібен, і це факт. Проте виникають побоювання, що закон може бути використано для обмеження прав громадян, а не для гарантії їхньої реалізації. Саме тому завдання законодавця — створити такий закон, який не можна було б використати з іншою метою, крім забезпечення гарантій громадян мирно збиратися. Не хотів би коментувати заяви політиків, які кажуть, що мітинги заважають жителям міст. Я хотів би почути думку жителів Парижа, Рима, Афін, де проходять стотисячні мітинги. При цьому нікому навіть на думку не спадає оперувати поняттями комфорту, незручностей, коли йдеться про захист трудових, політичних і соціальних прав громадян.
Правова держава — це, насамперед, громадянське суспільство, повноважний парламент і суди, що забезпечують контроль над діяльністю органів виконавчої влади. Ефективна вертикаль влади може вважатися позитивом лише за наявності незалежної та якісної судової системи, відкритої діяльності інститутів громадянського суспільства, повноцінного виконання парламентом представницької та контрольної функцій.
Сьогодні завдання полягає в тому, як, зі збереженням демократичних цінностей, забезпечити ефективне функціонування державних інститутів. Наведення ладу має цінність, якщо воно супроводжується і спирається на демократичні процедури та механізми. Демократія має розглядатися і як мета, і як засіб.
