Конфликт между ветвями власти, продолжающийся уже почти скоро как полгода, привел к закономерному итогу — сегодня заговорили уже о новой Конституции, поскольку действующая Конституция не только не устраивает политические элиты, но и не дает механизмов для мирного сосуществования политических институтов. Не утихают дискуссии и о том, какую модель власти мы строим, произошла ли смена президентстко-парламентской республики на парламентско-президенсткую, почему все еще сильный президент уступает только набирающему силу премьеру, почему любые мирные инициативы, тот же Универсал не реализуемы на практике. Ниже попробуем ответить на эти вопросы.
СУТЬ СМЕШАННЫХ РЕЖИМОВ: ДВОЙНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА
Для начала обозначим, в чем сущность так называемых смешанных политических режимов, на какой базе они формируются и что является их движущей силой. Чтобы отличить президентскую и парламентскую модель, в политологии принято опираться на следующие критерии: двойная легитимность, подразумевающая раздельные выборы парламента и Президента; ответственность правительства перед парламентом или Президентом. Если есть раздельные выборы Президента и парламента и правительство ответственно перед Президентом, то говорят о чистом президенциализме. В случае же отсутствия раздельных выборов и ответственности правительства перед парламентом, речь идет о чистом парламентаризме.
Смешивание режимов в основном происходит в сфере ответственности правительства. Появление смешанных режимов связано с расщеплением ответственности правительства между законодательной властью, с одной стороны, и президентской — с другой. Следствием этого расщепления является возникновение широкого спектра моделей отношений между государственными органами. Эти отношения определяют, конструируют и корректируют следующие «детали»: представление кандидатур, вето-власть, право роспуска, вотум недоверия, отставки министров и проч. Все это способствует гибкости режима, что делает центр контроля и влияния (по сути, ядро власти или принятия решений) зависимым от веса парламентской или президентской составляющей. Другими словами, если вес парламента довольно сильный, то центр власти будет смещен в парламентское поле, если наоборот — слабый, то центр будет подконтролен президенту.
Изменения в Конституцию Украины, вступившие в силу 1 января 2006 года существенно скорректировали политический режим по линии взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти. Главным конституционным нововведением стал переход полномочий по формированию Кабинета Министров от Президента к парламенту. В части влияния ВР и Президента на Кабинет Министров существенно увеличилась роль парламента. Несмотря на то, что в ст. 87 появилось нововведение, суть которого в том, что не только 150 депутатов парламента, но и Президент может внести предложение рассмотреть вопрос об ответственности правительства, однако довести до реализации отставку КМ Президент вряд ли сможет. В свою очередь, Президент может предотвратить неугодный Кабмин, но не уволить его. Это он может сделать путем роспуска парламента только в течение первого месяца каденции ВР из-за отсутствия коалиции или в течение двух месяцев каденции из-за несформированности персонального состава правительства. Таким образом, все рычаги влияния на правительство оказываются сосредоточенными в парламенте.
Основной признак смешанного режима — ответственность правительства — получил довольно сложную формулировку и отсюда возможность различных толкований. Отныне Кабинет Министров является высшим органом в системе органов исполнительной власти, ответственен перед Президентом и Верховной Радой, подконтрольный и подотчетный парламенту — Верховной Раде в пределах, предусмотренных Конституцией (ст.113). В старой редакции КМ был ответственен только перед Президентом.
Таким образом, Кабмин получил двойную ответственность и перед парламентом, и перед Президентом, что дает право говорить о появлении новой формы смешанного режима.
Однако появились две трактовки нового политического режима. Юристы настаивают на том, что смены формы правления не произошло, поскольку с юридической точки зрения полномочия Президента достаточно сильны и он может влиять на деятельность правительства. Политологи же склонны утверждать, что смена режима состоялась, поскольку Кабмин стал определять политическую повестку дня и взял на себя политические функции большинства. А с принятием и введением в действие закона о Кабинете Министров правительство взяло на себя и право распределить полномочия в сфере исполнительной власти между КМ и Президентом. Суть же в том, что двойная ответственность правительства закладывает маршрут режима в дальнейшей структуризации исполнительной власти.
КАБМИН: «В ЗАКОНЕ» И «ВНЕ КОНСТИТУЦИИ»
Принятие закона о Кабинете Министров можно считать логичным шагом на пути юридического оформления полномочий правительства, которые стали другими после политреформы. Однако главное, что этот закон и подобные ему важен в плане констелляции всего комплекса власти: административной — кадровые назначения, политической — власть — оппозиция, государственной — формы реализации власти.
Подавляющее большинство новаций закона о Кабмине посвящено отладке управленческих механизмов внутри исполнительной власти. Именно административная вертикаль и горизонталь закрепляются как действующий инструмент политики. Другими словами, можно говорить о технологиях эффективного использования так называемого административного ресурса. Коснувшись сферы административной власти, коалиция сильно ограничила полномочия Президента и усилила свой административный ресурс. Борьба за административный ресурс, который включает в себя весь комплекс бюрократических отношений: назначений/увольнений, отчетности/ответственности и т.д., не могла не затронуть и системных механизмов политического режима. Речь идет о том, что в законе о Кабинете Министров не предусмотрено нормы об отставке правительства в связи с развалом коалиции или отставкой определенного числа министров. Это влечет за собой ситуацию сохранения за премьер-министром поста даже в случае формирования другой коалиции и изменения кадрового состава правительства. Это следствие, во-первых, лишает смысла главный посыл политреформы, а именно: связку парламентское большинство — коалиционное правительство, поскольку формат коалиции полностью оказывается зависимым от главы правительства и его партии. Во-вторых, полностью ограничивает влияние Президента на деятельность правительства, поскольку у Президента нет механизмов уволить премьер- министра. Более того, премьер- министр становится неуязвимым, уволить премьера можно только одним способом — путем роспуска парламента и новыми выборами. Но распустить парламент Президент может только в процессе поствыборного формирования большинства и правительства. Таким образом, по итогам формирования коалиции премьер-министр имеет все механизмы исполнять свои обязанности весь срок каденции ВР, то есть 5 лет. О чем собственно часто напоминают сами коалиционеры: правительство пришло всерьез и надолго.
ПОСЛЕДСТВИЯ: ДВУХПАРТИЙЩИНА И ПРЕЗИДЕНТ «НА БУМАГЕ»?
Закон о КМ может стать залогом выстраивания политических механизмов сдерживания по линии коалиция — оппозиция и причем на парламентской площадке, оставив за Президентом лишь фасадные политические функции. А сосредоточение всех механизмов исполнительной власти на уровне правительства и стабильное положение премьер-министра окажет давление на вес парламентской коалиции, что в итоге может спровоцировать перекос в сторону некоего нового гибрида политического режима — премьерско-парламентской республики, или, обозначив ее функционально, административного парламентаризма.
Следствием формирования подобного развития событий могут стать два: во-первых, после появления ситуативного большинства между ПР и БЮТ стали говорить о вероятности формирования двухпартийной системы; во-вторых, сосредоточение всех механизмов исполнительной власти на уровне коалиция — правительство с неизбежностью поставит вопрос о лишении Президента его прямой легитимности, иными словами, изменение формы избрания президента с прямой на непрямую, то есть в парламенте.
Тезис о возможности образования двухпартийщины, учитывая украинские условия, выглядит не только преждевременным, но, самое главное, кризисным. Несмотря на то, что действительно крупные партии стремятся перераспределить власть между собой, для формирования подобной системы необходимо множество условий, которых на сегодняшний день просто нет. Известно, что оптимальным политическим условием для двухпартийщины может быть мажоритарная избирательная система, поскольку существующая пропорциональная система стимулирует все партии — крупные, небольшие, мелкие — к партийной конкуренции. Роль небольших партий при формировании коалиции может быть решающей, как это продемонстрировала СПУ, разбив одну коалицию и создав другую. Хотя и бытует мнение о том, что после президентских выборов 2004 года элитный и гражданский раскол закрепились между Лево- и Правобережной Украиной, возможность политического цементирования этого раскола спорна. Если элитам и удастся заключить двухпартийную сделку, осуществить двухпартийный электоральный сценарий будет весьма сложно. Навряд ли можно говорить о том, что уже сложились или в ближайшее время оформятся две электоральные субкультуры. Те противоречия, которые есть на сегодняшний день, в большей степени темпоральны, то есть и вопросы языка, и вопросы НАТО, и проч. — это в большей степени вопросы ситуативной политической повестки дня, нежели ментально-социальной природы. Для каждых новых выборов партиям придется придумывать все новые и новые расколы, чтобы подпитывать политические противоречия. Кроме того, не стоит сбраывать со счетов тот факт, что удержать две партии в большом формате — также задача не из легких. Если обратиться к конкретным партиям — ПР и БЮТ, то их неоднородность никогда не вызывала сомнения. Внутрипартийность и внутрифракционность больших партийных сил не дают оснований для создания однородных и с сильной организационной структурой партий.
Несмотря на то, что происходит реальное переформатирование механизмов баланса и соотношения полномочий, списывать Президента как институционального игрока еще рано. У Президента было два пути. Первый, юридический, заключался в обращении в КС с целью толкования отношений в треугольнике — Президент, правительство, парламент, опираясь при этом на статьи из старой Конституции 1996 года. Конкретного пояснения требует большая часть полномочий Президента, которые в Конституции просто обозначены, но не выписаны. К примеру, толкования требуют следующие статьи: Президент — гарант соблюдения Конституции, ст. 102; Президент осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства, ст. 106; СНБО является органом государственной власти (а не совещательным органом), координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны, ст. 107.
Второй, политический, подразумевал обращение в КС в отношении только закона о КМ. Однако подобный ответ может, наоборот, закрепить существующее положение вещей, поскольку Президент опирается в своем иске на положения действующей Конституции, что будет означать окончательную легитимацию политреформы. Президент выбрал второй путь, что свидетельствует о том, что смена политического режима состоялась. Однако конституционный цикл будет продолжаться в сторону распределения и законодательного закрепления полномочий и компетенций в сфере исполнительной власти.
ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ?..
Украина, с точки зрения конституционного процесса, развивается циклами. Первый был в 1990—1996 годах и завершился принятием Конституции 1996 года. Второй цикл стартовал примерно в 2002 году, когда экс-президент Л.Кучма предложил идею конституционной реформы. Современный этап конституционного цикла проходит в сложных политических условиях. На констелляцию политического режима оказали большое влияние факторы политические. Во-первых, современный институциональный конфликт между Президентом и премьером несет на себе и оттенок президентской конкуренции-2004. Инерция персонального противостояния двух кандидатов в президенты — В. Януковича и В. Ющенко — продолжает давать о себе знать до сих пор.
Во-вторых, идейно-программный конфликт между двумя политическими силами — Партией регионов и «Нашей Украиной» является достаточно глубоким, чтобы французское определение подобной ситуации как cohabitation — «сожительство» могло точно описать украинские реалии. Две политические силы расходятся в своих взглядах не только по электоральным расколам (язык, НАТО и др.), но и в моделях экономической и внешней политики.
В-третьих, есть социологическое измерение конфликта. Суть его в том, что зачастую парламентское большинство, то есть набор партий, номинирующих себя в качестве политического большинства, не прямо пропорционально электоральному большинству, то есть сумме голосов, отданных избирателями за партии близкой политической направленности. На парламентских выборах 2006 года условно «оранжевые» партии набрали в сумме 36,2% (НУ+БЮТ), а их оппоненты (ПР+КПУ) — 35,8%. В результате челночной позиции СПУ судьба политического большинства была решена в пользу регионалов.
В силу этого борьба идет на взаимное ослабление, институциональное и политическое, в результате чего победитель должен быть один и получить все. В связи с этим терпят фиаско любые намерения (подписанный Универсал национального единства, круглые столы), направленные на установку мирного сосуществования. Формат будущего развития и политического режима по-прежнему зависит от возможных системных ходов трех ключевых игроков — В. Януковича, Ю. Тимошенко и В. Ющенко.
