Конфлікт між гілками влади, що триває вже майже півроку, призвів до закономірного підсумку — сьогодні заговорили вже про нову конституцію, оскільки діюча Конституція не тільки не влаштовує представників політичної еліти, але й не дає механізмів для мирного співіснування політичних інститутів. Не стихають дискусії і про те, яку модель влади ми будуємо, чи відбулася зміна президентсько-парламентської республіки на парламентсько- президентську, чому все ще сильний Президент поступається тільки-но набираючому силу прем’єру, чому будь-які мирні ініціативи, той же Універсал не реалізовуються на практиці. Нижче спробуємо відповісти на ці запитання.
СУТЬ ЗМІШАНИХ РЕЖИМІВ: ПОДВІЙНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ УРЯДУ
Для початку означимо, в чому суть так званих змішаних політичних режимів, на якій базі вони формуються і що є їхньою рушійною силою. Щоб відрізнити президентську і парламентську модель, в політології прийнято спиратися на наступні критерії: подвійна легітимність, що має на увазі роздільні вибори парламенту і Президента; відповідальність уряду перед парламентом або Президентом. Якщо є роздільні вибори Президента й парламенту і уряд відповідальний перед Президентом, то говорять про чистий президенціалізм. У разі ж відсутності роздільних виборів і відповідальності уряду перед парламентом, мова йде про чистий парламентаризм.
Змішування режимів в основному відбувається у сфері відповідальності уряду. Поява змішаних режимів пов’язана з розщепленням відповідальності уряду між законодавчою владою, з одного боку, і президентською — з іншого. Наслідком цього розщеплення є виникнення широкого спектра моделей відносин між державними органами. Ці відносини визначають, конструюють і коректують наступні «деталі»: представлення кандидатур, вето-влада, право розпуску, вотум недовір’я, відставки міністрів тощо. Все це сприяє гнучкості режиму, що робить центр контролю і впливу (по суті, ядро влади або прийняття рішень) залежним від вагомості парламентської або президентської складової. Іншими словами, якщо вплив парламенту досить сильний, то центр влади буде зміщений в парламентське поле, коли ж навпаки — слабкий, то центр буде підконтрольний Президенту.
Зміни до Конституції України, що набрали чинності 1 січня 2006 року, істотно скоректували політичний режим по лінії взаємовідносин між законодавчою і виконавчою гілками влади. Головним конституційним нововведенням став перехід повноважень з формування Кабінету Міністрів від Президента до парламенту. У частині впливу ВР і Президента на Кабінет Міністрів істотно збільшилася роль парламенту. Незважаючи на те, що в ст. 87 з’явилося нововведення, суть якого в тому, що не лише 150 депутатів парламенту, але й Президент може внести пропозицію стосовно розгляду питання про відповідальність уряду, однак довести до реалізації відставку КМ Президент навряд чи зможе. У свою чергу, Президент може запобігти неугодному Кабміну, але не звільнити його. Це він може зробити шляхом розпуску парламенту тільки впродовж першого місяця каденції ВР через відсутність коаліції або протягом двох місяців каденції через несформованість персонального складу уряду. Таким чином, усі важелі впливу на уряд виявляються зосередженими в парламенті.
Основна ознака змішаного режиму — відповідальність уряду — отримала досить складне формулювання і звідси — можливість різних тлумачень. Відтепер Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом і Верховною Радою, підконтрольний і підзвітний парламенту — Верховній Раді в межах, передбачених Конституцією (ст. 113). У старій редакції КМ був відповідальний тільки перед Президентом.
Таким чином, Кабмін отримав подвійну відповідальність і перед парламентом, і перед Президентом, що дає право говорити про появу нової форми змішаного режиму.
Однак, з’явилися два трактування нового політичного режиму. Юристи наполягають на тому, що зміни форми правління не відбулося, оскільки з юридичної точки зору повноваження Президента досить сильні й він може впливати на діяльність уряду. Політологи ж схильні стверджувати, що зміна режиму відбулася, оскільки Кабмін став визначати політичний порядок денний і взяв на себе політичні функції більшості. А з прийняттям і набуттям чинності закону про Кабінет Міністрів уряд узяв на себе і право розподіляти повноваження в сфері виконавчої влади між КМ і Президентом. Суть полягає в тому, що подвійна відповідальність уряду закладає маршрут режиму в подальшій структуризації виконавчої влади.
КАБМІН: «У ЗАКОНІ» І «ПОЗА КОНСТИТУЦІЄЮ»
Прийняття закону про Кабінет Міністрів можна вважати логічним кроком на шляху юридичного оформлення повноважень уряду, які стали інакшими після політреформи. Однак, головне, що цей закон і йому подібні важливі в плані констеляції всього комплексу влади: адміністративної — кадрові призначення, політичної — влада-опозиція, державної — форми реалізації влади.
Переважна більшість новацій закону про Кабмін присвячена відлагоджуванню управлінських механізмів усередині виконавчої влади. Саме адміністративна вертикаль і горизонталь закріпляються як діючий інструмент політики. Іншими словами, можна говорити про технології ефективного використання так званого адміністративного ресурсу. Торкнувшись сфери адміністративної влади, коаліція сильно обмежила повноваження Президента і посилила свій адміністративний ресурс. Боротьба за адміністративний ресурс, який включає в себе весь комплекс бюрократичних відносин (призначень/звільнення, звітності/відповідальності тощо) не могла не порушити і системних механізмів політичного режиму. Йдеться про те, що в законі про Кабінет Міністрів не передбачено норми про відставку уряду в зв’язку з розвалом коаліції або відставкою певної кількості міністрів. Це спричиняє ситуацію збереження за прем’єр-міністром поста навіть у разі формування іншої коаліції та зміни кадрового складу уряду. Цей наслідок, по-перше, позбавляє сенсу головного спрямування політреформи, а саме: зв’язку парламентська більшість — коаліційний уряд, оскільки формат коаліції повністю виявляється залежним від глави уряду і його партії. По-друге, повністю обмежує вплив Президента на діяльність уряду, оскільки у Президента немає механізмів звільнити прем’єр- міністра. Більше того, прем’єр- міністр стає невразливим, звільнити прем’єра можна тільки одним способом — шляхом розпуску парламенту і новими виборами. Але розпустити парламент Президент може лише в процесі післявиборного формування більшості й уряду. Таким чином, за підсумками формування коаліції прем’єр-міністр має всі механізми для виконання своїх обов’язків упродовж усього терміну каденції ВР, тобто п’ять років. Про що, власне, часто нагадують і самі коаліціянти: уряд прийшов усерйоз і надовго.
НАСЛІДКИ: ДВОПАРТІЙНІСТЬ І ПРЕЗИДЕНТ «НА ПАПЕРІ»?
Закон про КМ може стати заставою вибудовування політичних механізмів стримування по лінії коаліція — опозиція і причому на парламентському майданчику, залишивши за Президентом лише фасадні політичні функції. А зосередження всіх механізмів виконавчої влади на рівні уряду і стабільне становище прем’єр-міністра спричинить тиск на вагу парламентської коаліції, що в результаті може спровокувати перекіс у бік такого собі нового гібрида політичного режиму — прем’єрсько-парламентської республіки або, означивши її функціонально, адміністративного парламентаризму.
Формування подібного розвитку подій можуть стати два наслідки: по-перше, після появи ситуативної більшості між ПР і БЮТ стали говорити про ймовірності формування двопартійної системи; по-друге, зосередження всіх механізмів виконавчої влади на рівні коаліція — уряд неминуче поставить питання про позбавлення Президента його прямої легітимності, іншими словами — зміна форми обрання Президента з прямої на непряму, тобто в парламенті.
Теза про можливість складання двопартійності, враховуючи українські умови, не тільки передчасна, але, найголовніше, — кризова. Незважаючи на те, що дійсно великі партії прагнуть перерозподілити владу між собою, для формування подібної системи необхідно безліч умов, яких на сьогоднішній день просто немає. Відомо, що оптимальною політичною умовою для двопартійності може бути мажоритарна виборча система, оскільки існуюча пропорційна система стимулює всі партії — великі, невеликі, дрібні — до партійної конкуренції. Роль невеликих партій при формуванні коаліції може бути вирішальною, як це продемонструвала СПУ, розбивши одну коаліцію і створивши іншу. Хоч існує думка про те, що після президентських виборів 2004 року елітний і громадський розкол закріпився між Ліво- і Правобережною Україною, можливість політичного цементування цього розколу спірна. Якщо елітам і вдасться укласти двопартійну операцію, здійснити двопартійний електоральний сценарій буде вельми складно. Навряд чи можна говорити про те, що вже сформувалися або найближчим часом оформляться дві електоральні субкультури. Ті протиріччя, які на сьогоднішній день за великим рахунком темпоральні, тобто і питання мови, і питання НАТО тощо, — це більше питання ситуативного політичного порядку денного, ніж ментально-соціальної природи. Для кожних нових виборів партіям доведеться вигадувати все нові й нові розколи, щоб підживлювати політичні протиріччя. Крім того, не варто не брати до уваги той факт, що утримати дві партії у великому форматі — також задача не з легких. Якщо звернемося до конкретних партій — ПР і БЮТ, то їхня неоднорідність ніколи не викликала сумніву. Внутрішньопартійність і внутрішньофракційність великих партійних сил не дають підстав для створення однорідних і з сильною організаційною структурою партій.
Незважаючи на те, що відбувається реальне переформатування механізмів балансу та співвідношення повноважень, списувати Президента як інституційного гравця ще зарано. У Президента було два шляхи. Перший, юридичний — полягав у зверненні до КС з метою тлумачення відносин у трикутнику Президент — уряд — парламент, спираючись при цьому на статті зі старої Конституції 1996 року. Конкретного пояснення вимагає значна частина повноважень Президента, які в Конституції просто позначені, але не виписані. Наприклад, тлумачення вимагають наступні статті: Президент — гарант дотримання Конституції, ст. 102; Президент здійснює керівництво в сферах національної безпеки та оборони держави, ст. 106; РНБО є органом державної влади (а не дорадчим органом), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади в сфері національної безпеки та оборони, ст. 107.
Другий, політичний — мав на увазі звернення в КС лише стосовно закону про КМ. Однак, подібна відповідь може, навпаки, закріпити існуючий стан речей, оскільки Президент спирається в своєму позові на положення діючої Конституції, що буде означати остаточну легітимацію політреформи. Президент вибрав другий шлях, що свідчить про те, що зміна політичного режиму відбулася. Однак конституційний цикл буде продовжуватися у бік розподілу і законодавчого закріплення повноважень і компетенцій у сфері виконавчої влади.
ПРОДОВЖЕННЯ БУДЕ?..
Україна, з точки зору конституційного процесу, розвивається циклами. Перший був у 1990—1996 роках і завершився прийняттям Конституції 1996 року. Другий цикл стартував приблизно в 2002 році, коли екс-президент Л. Кучма запропонував ідею конституційної реформи. Сучасний етап конституційного циклу відбувається в складних політичних умовах. На констеляцію політичного режиму мали великий вплив чинники політичні. По-перше, сучасний інституційний конфлікт між Президентом і прем’єром несе в собі й відтінок президентської конкуренції-2004. Інерція персонального протистояння двох тодішніх кандидатів у президенти В. Януковича і В. Ющенка продовжує давати про себе знати й досі.
По-друге, ідейно-програмний конфлікт між двома політичними силами — Партією регіонів і «Нашою Україною» є досить глибоким, щоб французьке визначення подібної ситуації як cohabitation — «співжиття» — могло точно описати українські реалії. Дві політичні сили розходяться в своїх поглядах не тільки по електоральним розколам (мова, НАТО тощо.), але й у моделях економічної і зовнішньої політики.
По-третє, є соціологічне вимірювання конфлікту. Суть його в тому, що досить часто парламентська більшість — тобто набір партій, номінуючих себе як політична більшість, не прямо пропорціональна електоральній більшості — тобто сумі голосів, відданих виборцями за партії близької політичної спрямованості. На парламентських виборах 2006 року умовно «помаранчеві» партії набрали в сумі 36,2% (НУ+БЮТ), а їхні опоненти (ПР+КПУ) — 35,8%. У результаті човникової позиції СПУ — доля політичної більшості була вирішена на користь регіоналів.
Через це йде боротьба на взаємне ослаблення, інституційне та політичне, внаслідок чого переможець має бути один і отримати все. У зв’язку з цим отримують фіаско будь- які наміри (підписаний Універсал національної єдності, круглі столи), направлені на установку мирного співіснування. Формат майбутнього розвитку та політичного режиму, як і раніше, залежить від можливих системних ходів трьох ключових гравців — В. Януковича, Ю. Тимошенко і В. Ющенка.
