Нынешние власть имущие не раз акцентировали внимание на том, что следующие украинские выборы будут честными и прозрачными. А также на том, что гарантом проведения именно таких выборов станет непосредственно Президент Украины. Справится ли власть с этой задачей, которая является для нее одной из ключевых? Судя по всему, большинство экспертов пока что не имеют в этом стопроцентной уверенности. Во всяком случае, пресловутый административный ресурс, по их мнению, как применялся, так и будет применяться. Тем более, что в законодательстве для этого, оказывается, существует немало «лазеек»...
Несколько лет подряд обозреватели политического процесса и политологи говорят об отдельном виде ресурса, которым, наряду с финансовыми, организационными, кадровыми возможностями, пользуются лица, наделенные властью. Речь идет об особом капитале, который создается в результате использования должностного (служебного) положения. Этот потенциал привлекается для достижения разных целей, в частности, для создания уникальных условий, способствующих ведению собственного бизнеса, получению преимуществ в ходе приобретения материальных выгод от своего статуса и тому подобное, поэтому понятна его ценность в глазах тех, кто его отстаивает. Природа его — в намеренном переходе за рамки очерченных и законодательно установленных полномочий, в умышленном и целеустремленном подчинении властных полномочий сфере политических интересов, в осознанном игнорировании конституционных принципов, на которых должна базироваться государственная власть в Украине. Но чаще всего вспоминают о нем в контексте выборов; и именно в таком контексте задействование этого потенциала и получение выгоды от него называют админресурсом. В этом случае цели его применения являются политическими и заключаются в намерении возобновить власть и удержать в ней отдельных представителей.
Мы будем вести речь о вполне законных основаниях «включения» админресурса в следующую парламентскую кампанию.
На первый взгляд, такое утверждение довольно странное. Каким это образом законы могут позволять использовать должностное и служебное положение в целях избирательной кампании, если только в Уголовном кодексе есть ряд статей раздела V «Преступления против избирательных, трудовых и других личных прав и свобод человека и гражданина», раздела XVII — «Преступления в сфере служебной деятельности», раздела XVШ — «Преступления против правосудия»? К тому же, принятый 7 июля 2005 года Закон «О внесении изменений в Закон Украины «О выборах народных депутатов» статьей 3 (часть 5 пункт 2) устанавливает общую норму, которая запрещает органам государственной власти и местного самоуправления вмешиваться в избирательный процесс. Неужели постоянная информация о возбуждении уголовных дел в избирательной сфере не доказывает нам убедительно, что злоупотребление служебным положением квалифицируется как нарушение законодательства, и что наказание за такие нарушения неотвратимо?
Все так... Или приблизительно так.
ЗАКОН ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АДМИНРЕСУРСА В АГИТАЦИИ
Внимательного прочтения Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О выборах народных депутатов» достаточно для того, чтобы «экстрагировать» из его текста тот самый, законодательно не определенный, административный ресурс. То есть те властные возможности, которыми могут воспользоваться должностные и служебные лица в избирательной кампании. В части 18 статьи 70 «Ограничения относительно ведения предвыборной агитации», в частности, провозглашается: «Кандидатам в депутаты, которые занимают должности, в том числе по совместительству, в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, в правоохранительных или судебных органах, на государственных, коммунальных предприятиях, в заведениях, учреждениях, организациях, военных частях (формированиях), запрещается привлекать для предвыборной агитации или использовать для какой-либо работы, связанной с проведением предвыборной агитации, подчиненные им лица по месту работы или другие лица, которые находятся в служебной зависимости или административном подчинении от них (в рабочее время), служебный транспорт, связь, оборудование, помещение, другие объекты и ресурсы по месту работы, а также использовать служебные или производственные совещания, собрание коллектива для проведения предвыборной агитации».
Попробуем поставить себя на место кандидата в депутаты, на которого распространяется эта законодательная норма. Представим, например, председателя облгосадминистрации, который хочет агитировать в пользу своей партии или блока. Может ли он воспользоваться с этой целью услугами работников структурных подразделений аппарата ОГА? Нет, потому что они являются его подчиненными по месту работы. Может ли он воспользоваться услугами работников структурных подразделений аппаратов районных государственных администраций в его области? Да, потому что они не являются его подчиненными по месту работы, — но использовать такую возможность он должен только в нерабочее время. Являются ли сотрудники структурных подразделений аппаратов районных государственных администраций во вверенной ему области его подчиненными, хотя и не по (непосредственному) месту работы? Буквально — нет, и пока у нас не будет закона о системе исполнительной власти в Украине, который представил бы конструкцию этого подразделения государственной власти, двусмысленность при толковании отношений внутри разных органов государственной власти будет сохраняться. Конституция также не содержит норм, которые давали бы основания говорить сугубо о подчиненности районных госадминистраций областным. В ней речь идет только о «подотчетности» и «подконтрольности» местных госадминистраций «органам исполнительной власти высшего уровня».
Может ли наш условный председатель обладминистрации использовать служебный транспорт, связь, оборудование, помещение, другие объекты и ресурсы, которые есть на балансе аппарата ОГА? Нет, потому что такое использование по месту работы запрещено. А служебный транспорт, связь, оборудование, помещение, другие объекты и ресурсы, которые есть на балансе аппаратов районных госадминистраций? Этого закон не запрещает. Председатель ОГА может смело приезжать в райцентр, — в его распоряжении все, и работники аппарата РГА включительно. Но последние — согласно законодательству — после работы. В пятницу можно начинать агитационные процедуры с задействованием всего этого богатства на час раньше. Хотя лично у руководства рабочее время не нормируемо...
Недостаточно четким и однозначным является и другое положение части 18 статьи 70 — «запрещено использовать служебные или производственные совещания, собрания коллектива для проведения предвыборной агитации». Какой именно коллектив имеет в виду законодатель? Трудовой коллектив той фабрики (завода, фермы, института, детского садика и т.п.), на которую главу правительства или парламента (или другое должностное лицо) понесло во время избирательной кампании с рабочей поездкой? Или, может, не разрешается агитировать только на собраниях в собственном коллективе? Пока четкости в законе нет, можно рисковать.
Учитывая ограниченность газетной площади, мы не будем моделировать пределы дозволенного избирательным законом для должностных и служебных лиц разного уровня — как тех, кто будет иметь статус кандидата в народные депутаты, так и тех, кто, в силу должности, вынужден способствовать таким кандидатам. Читатели могут сделать это самостоятельно по аналогии. Нужно только не забыть, что за депутатские мандаты будут соревноваться много сотен должностных и служебных лиц, начиная от премьер- министра, других членов правительства (особенно учитывая тот, уже, кажется, неотвратимый факт, что с 1 января 2006 года вступит в действие новая редакция Конституции, а, значит, правительство должно будет сложить полномочия перед новоизбранным составом парламента, а не перед новоизбранным президентом, как сейчас) и депутатов Верховной Рады — и заканчивая представителями органов местного самоуправления (эта категория активизируется на местных выборах).
МЕСТО ПАРТИЙ В АГИТАЦИИ
Парламент, который, по сути (умышленно или по привычке), возобновил в норме закона о выборах народных депутатов, которую мы рассматривали, норму Закона «О выборах президента», должен обратить внимание на необходимость гармонизировать избирательную модель с другими положениями закона. Смена субъектов выборов (отдельных участников президентской гонки — на партии и их блоки) нуждается, на наш взгляд, в смене базы для проведения мероприятий, которые сопровождают и, собственно, составляют избирательную кампанию. Поскольку в этот раз партии и их блоки — единственные субъекты нашего выбора, предвыборная агитация должна бы проводиться на базе партий. Тем паче, что внесением 6 июля 2005 года изменений в Закон «О политических партиях» упрощена процедура регистрации первичных ячеек (она может происходить путем сообщения, если организация не имеет статуса юридического лица). А «рабочие поездки» должностных лиц в регионы должны бы выявлять не только предвыборный рост их озабоченности судьбой государства, но и потенциал опекаемых ими партячеек. Перенесение центра деятельности в части агитации из обычных административных учреждений на партячейки способствовало бы их активизации, выявило бы «бумажные» и реальные партийные структуры, облегчило бы гражданам выбор и минимизировало использование служебного положения, хотя и не устранило бы его окончательно в связи с другими имеющимися причинами.
Среди последних — неисчерпаемые возможности наделенных властными полномочиями лиц пользоваться резервами должностей в довыборный период, то есть не охваченный указанными в законе сроками (напомню, избирательная кампания должна продолжаться 120 дней). Уже сегодня мы можем наблюдать непринужденное поведение должностных лиц, которые элегантно за счет государственных средств администрируют усиление сетей своих партий.
ПРЕИМУЩЕСТВА В СВЯЗИ С ОСВЕЩЕНИЕМ В СМИ
Закон не относит «официальные сообщения в период избирательного процесса о действиях кандидатов в депутаты, связанные с выполнением ими должностных (служебных) полномочий, предусмотренных Конституцией Украины или законами Украины, подготовленные в порядке, предусмотренном Законом Украины «О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации» к категории «предвыборная агитация» (часть 5 статьи 65 закона о выборах народных депутатов). И все же, сложно во время предоставления такой информации изменить антураж, выстроить кадр так, чтобы в него не попал чиновник, который постоянно пользуется, например, ручкой или в одежде с символикой политической силы, которую он представляет. То есть, пан чиновник, смело превращайтесь в живую рекламу, и тогда вам будет все равно, как журналисты вынуждены будут соблюдать закон о том, что «указанное официальное сообщение не должно содержать комментариев агитационного характера, а также видео-, аудиозаписей, киносъемок, фотоиллюстраций о действиях указанных лиц как кандидатов в депутаты».
Как видим, вполне законные основания и возможности влияния на граждан и на их сознание со стороны лиц, являющихся кандидатами в депутаты и в то же время занимающих должности в органах государственной власти, остаются.
Кстати, на самом деле каждый чиновник — политик имеет определенный Конституцией круг полномочий и сферу деятельности, а поэтому трудно бывает объяснить чем-то другим, как не интересами избирательной кампании, почему у некоторых из них вдруг возникает острая потребность оставить рабочие места и заниматься делами каких-то отраслей или предприятий. А если он едет как лидер партии, то, соответственно, освещение такого визита в СМИ должно бы базироваться на других основаниях.
Различение уровня и статуса поездок должностных лиц и конфигурации подачи информации о них остается задачей на будущее, потому что, конечно, на практике невозможно достичь водораздела между должностным (служебным) статусом и политическими интересами. На наш взгляд, о таком разграничении может идти речь, скорее, только в правовом смысле как родов деятельности и сопроводительных к ним процедур.
СОДЕЙСТВИЕ ВЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫМ ПОЛИТИЧЕСКИМ СИЛАМ
Открытым остается и вопрос участия в избирательной кампании должностных лиц и служащих, которые сами не будут соревноваться за мандаты, но, в силу особенностей функционирования системы власти, вынуждены будут оказывать поддержку отдельным политическим силам или кандидатам. В решении Конституционного Суда, который разделяет должностных лиц-кандидатов в президенты и должностных лиц-некандидатов, растолковано, что «должностным и служебным лицам исполнительной власти и органов местного самоуправления (то есть тем, кто не баллотируется — Авт. ) запрещается принимать участие в предвыборной агитации в какое-либо время», но при этом речь идет о понимании положений пункта 2 части первой статьи 64 Закона «О выборах президента Украины». Если даже распространить это толкование на норму закона, которым регламентируется порядок проведения парламентских выборов, все равно мы подвергнемся возможности участия должностных лиц и служащих, которые не баллотируются, в избирательном процессе вне этапа агитации. То есть все доступные, в силу должностного положения (ради сохранения этого положения), возможности будут использованы для создания благоприятного режима для одних и неблагоприятного (менее благоприятного) — для других. Искомой непредубежденности органов исполнительной власти и местного самоуправления, судов, предприятий, заведений, учреждений и организаций, их руководителей, других должностных и служебных лиц к партиям и кандидатам, как того требует 11 статья Закона «О выборах народных депутатов», трудно достичь, если цена политического интереса будет преобладать над законностью.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОДЧИНЕННОСТИ В КОРПОРАТИВНЫХ СЕТЯХ
И еще одна деталь, на которую стоит обратить внимание, анализируя видоизменения админресурса (а он не исчезает, а именно видоизменяется). Бурное развитие негосударственного сектора частично отражает преимущества и недостатки системы власти и управления в ней. Так во время президентских выборов выяснилось, что использование зависимости подчиненных — не прерогатива государства. Зависимость от владельца предприятия часто не меньшая, и она вынуждает сотрудников частных сетей не только работать в пользу кандидата, но и голосовать за него. Распространение различного рода избирательной продукции общеукраинскими сетями (банков, торговых центров и тому подобное) обозначает не только использование владельцами таких сетей работников учреждений в связи с их подчиненностью. Оно свидетельствует и о неравенстве условий разных кандидатов, хотя избирательный закон требует такого равенства в избирательную кампанию, а Конституция — равенства всех граждан перед законом. Поэтому аргумент о более низкой состоятельности активизации частных структур по сравнению с государственными в этом случае не может быть воспринят.
В то же время мы далеки от того, чтобы призывать к тотальным отпускам для должностных лиц и служащих, которые баллотируются. С теоретической точки зрения, такой шаг заставил бы их искать непохожие на административные инструменты для ведения кампании. В действительности, если учесть, что в одно время с парламентскими будут проходить выборы в органы местного самоуправления, внедрение такой крайней идеи привело бы, на наш взгляд, только к дестабилизации управленческой функции государства. (Хотя что касается президентских выборов, где количество субъектов баллотирования ниже, о целесообразности отпусков можно подискутировать.)
Таким образом, задача минимизации админресурса должна лежать в плоскости законодательных предписаний для действий должностных лиц на разных этапах кампании без нецелесообразного ограничения их функциональной деятельности собственно как представителей государственной власти. В этом смысле отдадим должное новому избирательному закону и отметим, что кроме положений, которые прямо или опосредовано позволяют должностным лицам извлекать преимущества из своего положения, он содержит немало удачных норм, существенно влияющих на надлежащее качество организации и проведение выборов. Наверное, в ходе просветительских кампаний, которые будут сопровождать будущую гонку, эти преимущества будут неоднократно освещены. Но мера их действенности должна быть доказана самими выборами и оценена избирателями.
Статья подготовлена специально для «Дня» в рамках проекта «Избирательное законодательство Украины: за прозрачность против админресурса», реализуемого УНЦПИ благодаря программе Freedom House «Участие граждан в избирательных процессах в Украине», который исполняется при содействии USAID
