Нинішні можновладці не раз наголошували на тому, що наступні українські вибори будуть чесними і прозорими. А також на тому, що гарантом проведення саме таких виборів стане безпосередньо Президент України. Чи впорається влада з цим завданням, яке є для неї одним із ключових? Судячи з усього, більшість експертів поки що не мають у цьому стовідсоткової впевненості. Принаймні, горезвісний адміністративний ресурс, на їхню думку, як застосовувався, так і застосовуватиметься. Тим більше, що у законодавстві для цього, виявляється, існує чимало «лазівок»...
Кілька років поспіль оглядачі політичного процесу і політологи говорять про окремий вид ресурсу, яким, поряд із фінансовими, організаційними, кадровими можливостями, користуються особи, наділені владою. Йдеться про особливий капітал, що складається в результаті використання посадового (службового) становища. Цей потенціал залучається для досягнення різних цілей, зокрема, створення унікальних умов для ведення власного бізнесу, отримання переваг у ході набуття матеріальних вигод від свого статусу тощо, тому зрозумілою є його цінність в очах тих, хто його виборює. Природа його — у навмисному переході за рамки окреслених і законодавчо встановлених повноважень, у навмисному і цілеспрямованому підпорядкуванні владних повноважень сфері політичних інтересів, в усвідомленому ігноруванні конституційних засад, на яких має базуватися державна влада в Україні. Але найчастіше згадують про нього у контексті виборів; і саме в такому контексті задіяння цього потенціалу та здобуття вигоди від нього називають адмінресурсом. У цьому випадку цілі його застосування є політичними і полягають в намірі відтворити владу та втримати в ній окремих представників.
Ми будемо вести мову про цілковито законні підстави «включення» адмінресурсу у наступну парламентську кампанію.
На перший погляд, таке твердження є дивовижним. Яким це чином закони можуть дозволяти використовувати посадове і службове становище у цілях виборчої кампанії, якщо лише в Кримінальному кодексі є ряд статей розділу V «Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянина», розділу XVII «Злочини у сфері службової діяльності», розділу XVIII «Злочини проти правосуддя»? До того ж, прийнятий 7 липня 2005 року закон «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів» статтею 3 (частина 5 пункт 2) встановлює загальну норму, яка забороняє органам державної влади та місцевого самоврядування втручатися у виборчий процес. Невже постійна інформація про порушення кримінальних справ у виборчій сфері не доводить нам переконливо, що зловживання службовим становищем кваліфікується як порушення законодавства, і що покарання за такі порушення є невідворотним?
Усе так... Або приблизно так.
ЗАКОН ПРО ВИКОРИСТАННЯ АДМІНРЕСУРСУ В АГІТАЦІЇ
Уважного прочитання Закону «Про внесення змін до закону України «Про вибори народних депутатів» достатньо для того, щоб «екстрагувати» з його тексту той самий, законодавчо не означений, адміністративний ресурс. Тобто ті владні можливості, якими можуть скористатися посадові та службові особи у виборчій кампанії. У частині 18 статті 70 «Обмеження щодо ведення передвиборної агітації» зокрема проголошується: «Кандидатам у депутати, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, у правоохоронних чи судових органах, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб за місцем роботи чи інших осіб, що перебувають у службовій залежності чи адміністративному підпорядкуванні від них (у робочий час), службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації».
Спробуємо поставити себе на місце кандидата в депутати, на якого поширюється ця законодавча норма. Уявімо, наприклад, голову облдержадміністрації, який хоче агітувати на користь своєї партії чи блоку. Чи може він скористатися з цією метою послугами працівників структурних підрозділів апарату ОДА? Ні, тому що вони є його підлеглими за місцем роботи. Чи може він скористатися послугами працівників структурних підрозділів апаратів районних державних адміністрацій у його області? Так, бо вони не є його підлеглими за місцем роботи, — але використовувати таку можливість він повинен лише в неробочий час. Чи є співробітники структурних підрозділів апаратів районних державних адміністрацій у ввіреній йому області його підлеглими, хоча й не за (безпосереднім) місцем роботи? Буквально — ні, і допоки в нас не буде закону про систему виконавчої влади в Україні, який представив би конструкцію цього підрозділу державної влади, двозначності при тлумаченні відносин всередині різних органів державної влади зберігатимуться. Конституція також не містить норм, які давали б підстави говорити суто про підпорядкованість районних держадміністрацій обласним. У ній йдеться лише про «підзвітність» та «підконтрольність» місцевих держадміністрацій «органам виконавчої влади вищого рівня».
Чи може наш умовний голова обладміністрації використовувати службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси, що є на балансі апарату ОДА? Ні, тому що таке використання за місцем роботи заборонено. А службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси, що є на балансі апаратів районних держадміністрацій? Цього закон не забороняє. Голова ОДА може сміливо приїжджати до райцентру — в його розпорядженні все, і працівники апарату РДА включно. Але останні — згідно з законодавством — після роботи. У п’ятницю можна розпочинати агітаційні процедури із задіянням всього цього багатства годиною раніше. Хоча особисто у керівництва робочий час не нормований...
Недостатньо чітким і однозначним є й інше положення частини 18 статті 70 — «заборонено використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації». Який саме колектив має на увазі законодавець? Трудовий колектив тієї фабрики (заводу, ферми, інституту, дитячого садка і т.п.), на яку голову уряду чи парламенту (чи іншу посадову особу) «понесло» під час виборчої кампанії із робочою поїздкою? Чи, може, не дозволяється агітувати лише на зборах у власному колективі? Допоки чіткості в законі немає, можна ризикувати.
Враховуючи обмеженість газетної площі, ми не будемо моделювати межі дозволеного виборчим законом для посадових і службових осіб різного рівня — як тих, хто матиме статус кандидата в народні депутати, так і тих, хто в силу посади муситиме сприяти таким кандидатам. Читачі можуть зробити це самостійно за аналогією. Потрібно лише не забути, що за депутатські мандати змагатимуться багато сотень посадових і службових осіб, починаючи від прем’єр-міністра, інших членів уряду (особливо враховуючи той, уже, здається, невідворотний факт, що з 1 січня 2006 року вступить в дію нова редакція Конституції, а значить, уряд повинен буде скласти повноваження перед новообраним складом парламенту, а не перед новообраним президентом, як нині) та депутатів Верховної Ради — і закінчуючи представниками органів місцевого самоврядування (ця категорія активізується на місцевих виборах).
МІСЦЕ ПАРТІЙ У АГІТАЦІЇ
Парламент, який, по суті (навмисне чи за звичкою), відтворив у нормі Закону про вибори народних депутатів, що її ми розглядали, норму закону про вибори президента, мав би звернути увагу на необхідність гармонізувати виборчу модель з іншими положеннями закону. Зміна суб’єктів виборів (окремих учасників президентських перегонів — на партії та їхні блоки) потребує, на наш погляд, зміни бази для проведення заходів, що супроводжують та власне складають виборчу кампанію. Оскільки цього разу партії та їхній блоки — єдині суб’єкти нашого вибору, передвиборна агітація мусила б проводитися на базі партій. Тим паче, що внесенням 6 липня 2005 року змін до Закону «Про політичні партії» спрощено процедуру реєстрації первинних осередків (вона може відбуватися шляхом повідомлення, якщо організація не має статусу юридичної особи). А «робочі поїздки» посадовців у регіони мали б виявляти не лише передвиборне зростання їх заклопотаності долею держави, але й потенціал опікуваних ними партосередків. Перенесення центру діяльності в частині агітації зі звичних адміністративних установ на партосередки сприяло б їхній активізації, виявило б «паперові» та реальні партійні структури, полегшило б громадянам вибір та мінімізувало використання службового становища, хоча й не усунуло б його остаточно через наявні інші причини.
Серед останніх — невичерпні можливості наділених владними повноваженнями осіб користуватися резервами посад у довиборчий період, тобто такий, що не охоплюється вказаними у законі термінами (нагадаю, виборча кампанія має тривати 120 днів). Уже сьогодні ми можемо спостерігати невимушену поведінку посадовців, які елегантно за рахунок державних коштів адмініструють посилення мереж своїх партій.
ПЕРЕВАГИ ЧЕРЕЗ ВИСВІТЛЕННЯ У ЗМІ
Закон не відносить «офіційні повідомлення в період виборчого процесу про дії кандидатів у депутати, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України або законами України, підготовлені у порядку, передбаченому Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» до категорії «передвиборна агітація» (частина 5 статті 65 Закону «Про вибори народних депутатів»). І все ж складно під час подання такої інформації змінити антураж, вибудувати кадр так, щоб до нього не потрапив посадовець, який постійно користується, наприклад, ручкою чи вбраний в одяг із символікою політичної сили, яку він представляє. Тобто, пане посадовцю, сміливо перетворюйтесь на живу рекламу, і тоді вам буде байдуже, як журналісти змушені будуть дотримуватися вимоги закону про те, що «зазначене офіційне повідомлення не повинне містити коментарів агітаційного характеру, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій про дії зазначених осіб як кандидатів у депутати».
Як бачимо, цілком законні підстави і можливості впливу на громадян та на їхню свідомість з боку осіб, які є кандидатами у депутати і водночас обіймають посади в органах державної влади, залишаються.
До речі, насправді кожен посадовець-політик має окреслене Конституцією коло повноважень і сферу діяльності, а тому складно буває пояснити чимось іншим, як не інтересами виборчої кампанії, чому в деяких із них раптом виникає гостра потреба залишити робочі місця і перейматися справами якихось галузей чи підприємств. А якщо він їде як лідер партії, то, відповідно, висвітлення такого візиту в ЗМІ мало би будуватися на інших підставах.
Розрізнення рівня і статусу поїздок посадовців та конфігурація подачі інформації про них залишається завданням на майбутнє, тому що, звичайно, на практиці неможливо досягти вододілу між посадовим (службовим) статусом і політичними інтересами. На нашу думку, про таке розмежування може йтися, скоріше, лише в правовому сенсі як родів діяльності та супровідних до них процедур.
СПРИЯННЯ ВЛАДИ ОКРЕМИМ ПОЛІТИЧНИМ СИЛАМ
Відкритим залишається і питання участі у виборчій кампанії посадовців і службовців, які самі не змагатимуться за мандати, але, через особливості функціонування системи влади, змушені будуть надавати підтримку окремим політичним силам чи кандидатам. У рішенні Конституційного Суду, який відокремлює посадовців-кандидатів у президенти і посадовців-некандидатів, розтлумачено, що «посадовим і службовим особам виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (тобто тим, хто не балотується. — Авт. ) забороняється брати участь у передвиборній агітації у будь-який час», але при цьому йдеться про розуміння положень пункту 2 частини першої статті 64 Закону «Про вибори президента України». Якщо навіть поширити це тлумачення на норму закону, яким регламентується порядок проведення парламентських виборів, все одно ми наразимось на можливість участі посадовців і службовців, які не балотуються, у виборчому процесі поза етапом агітації. Тобто всі доступні в силу посадового становища (задля збереження цього становища) можливості будуть використані для створення сприятливого режиму для одних і несприятливого (менш сприятливого) для інших. Шуканої неупередженості органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до партій і кандидатів, як того вимагає 11 стаття Закону «Про вибори народних депутатів», важко досягти, якщо ціна політичного інтересу переважатиме законність.
ВИКОРИСТАННЯ ПІДЛЕГЛОСТІ В КОРПОРАТИВНИХ МЕРЕЖАХ
І ще одна деталь, на яку варто звернути увагу, аналізуючи видозміни адмінресурсу (а він не зникає, а саме видозмінюється). Бурхливий розвиток недержавного сектора частково відбиває переваги і недоліки системи влади та управління в ній. Так, під час президентських виборів з’ясувалося, що використання залежності підлеглих — не прерогатива держави. Залежність від власника підприємства часто не менша, і вона змушує співробітників приватних мереж не лише працювати на користь кандидата, але й голосувати за нього. Розповсюдження різного роду виборчої продукції загальноукраїнськими мережами (банків, торговельних центрів тощо) означає не лише використання власниками таких мереж працівників установ через їхню підлеглість. Воно свідчить і про нерівність умов різних кандидатів, хоча виборчий закон вимагає такої рівності у виборчу кампанію, а Конституція — рівності всіх громадян перед законом. Через це аргумент про нижчу спроможність активізації приватних структур у порівнянні з державними в цьому разі не може бути сприйнятим.
Водночас ми далекі від того, аби закликати до тотальних відпусток для посадовців і службовців, які балотуються. З теоретичної точки зору, такий крок змусив би їх до пошуку відмінних від адміністративних інструментів для ведення кампанії. В дійсності, якщо зважити, що в один час із парламентськими проходитимуть вибори до органів місцевого самоврядування, впровадження такої крайньої ідеї призвело б, на наш погляд, лише до дестабілізації управлінської функції держави. (Хоча стосовно президентських виборів, де кількість суб’єктів балотування нижча, про доцільність відпусток можна подискутувати.)
Відтак завдання мінімізації адмінресурсу повинно лежати в площині законодавчих приписів для дій посадовців на різних етапах кампанії без недоцільного обмеження їхньої функціональної діяльності власне як представників державної влади. У цьому сенсі віддамо належне новому виборчому закону і відзначимо, що, крім положень, які прямо чи опосередковано дозволяють посадовцям здобувати переваги зі свого становища, він містить немало вдалих норм, що істотно впливають на належну якість організації та проведення виборів. Напевне, у ході просвітницьких кампаній, що супроводжуватимуть майбутні перегони, ці переваги будуть неодноразово висвітлені. Але міра їхньої дієвості має бути доведена самими виборами та оцінена виборцями.
Стаття підготовлена спеціально для «Дня» в рамках проекту «Виборче законодавство України: за прозорість проти адмінресурсу», який реалізується УНЦПД завдяки програмі Freedom House «Участь громадян у виборчих процесах в Україні», що виконується за сприяння USAID
