Вот уже третью неделю продолжается неофициальная премьериада. Над кадровым пасьянсом из пяти-восьми возможных кандидатур бьются политики и журналисты, политологи и простые избиратели. Оцениваются достоинства и недостатки каждого потенциального претендента, шансы на выдвижение его кандидатуры Виктором Ющенко и на прохождение через «сито» Верховной Рады. Впрочем, зачастую это напоминает гадание на кофейной гуще, попытки угадать профиль будущего премьера в неясных «разводах» из заявлений лидера коалиции «Сила народа» и слухов, распространяемых его окружением. Надо отдать должное и самому Виктору Андреевичу. Интригу он держит с мастерством автора политических триллеров.
Думается, однако, что эта интрига обусловлена не только особенностями политического стиля Виктора Ющенко, но и сложностью решаемой проблемы. Коротко ее суть можно определить следующим образом: как найти баланс между эффективностью и политической целесообразностью? И касается эта проблема не только пресловутого кадрового вопроса, но и в целом политического курса новой власти. Поэтому стоит на время отвлечься от имен претендентов на роль премьера, прочих кадровых шарад и попытаться проанализировать ключевую проблему новой власти.
ИМПЕРАТИВЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
К эффективности, в принципе, должна стремиться любая власть. Но для команды Виктора Ющенко проблема эффективности наполнена особым смыслом. Слишком высоки ожидания тех, кто голосовал за Виктора Андреевича на президентских выборах, кто вышел на Майдан, чтобы отстоять свой выбор. Для них мало простой смены фигур на политическом Олимпе. Они хотят жить в обновленной стране, жаждут быстрых и кардинальных изменений государственной политики, которые привели бы к новому уровню и новому качеству их жизни. Для того, чтобы адекватно ответить на эти высокие, объективно говоря, даже завышенные ожидания, потребуются сверхусилия. А ведь платить по первым политическим счетам новой власти придется уже в конце марта 2006 года.
Необходимость не разочаровать своих сторонников — это только полдела. Не будем забывать, что около 12 миллионов украинских граждан относятся к «оранжевым» с недоверием, а некоторые из них — даже враждебно. Как показал «третий тур» президентских выборов, само по себе изменение информационной среды и «административно-политического климата» не сняло проблему политического раскола страны. Новая власть должна доказать избирателям, голосовавшим против В.Ющенко, свою способность изменить их жизнь и ситуацию в Украине к лучшему.
Между тем, сложно оценить, насколько благоприятной для качественного рывка вперед является социально-экономическая ситуация в стране. Повышенные социальные обязательства, взятые правительством В.Януковича, несомненно, привели к усилению напряжения в экономической сфере. Приведу лишь один пример. По оценкам В.Пинзеника, одного из ведущих экономических экспертов «Нашей Украины» (и, кстати, также потенциального номинанта на пост премьера), опережающий рост пенсий в прошлом году (на 70%) по сравнению с ростом зарплат (примерно на 27%) привел к тому, что треть новых потребностей Пенсионного фонда надо дотировать, и выплаты эти не учтены в госбюджете. К тому же, необходимо приступить к дифференциации пенсий после повышения их минимального уровня. А это еще большие дополнительные затраты.
Решая сложнейшие социальные проблемы, новая власть должна одновременно взяться и за структурное реформирование экономики. В ближайшее время будут обнародованы краткосрочные и стратегические социально- экономические программы деятельности Президента и нового правительства. И мы увидим, что многие из поставленных задач смогут быть решены не ранее, чем через несколько лет (при условии, что к их реализации приступят без промедления). А вот негативные социальные издержки реформ возможны уже в ближайшее время. И здесь мы подходим к другой стороне базовой проблемы новой власти — политической целесообразности ее действий.
СОБЛАЗНЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ
Уже через год в стране официально начнется очередная избирательная кампания — по выборам нового состава парламента и местных советов. Одновременно должны произойти (если только не будет ревизована конституционная реформа) структурные изменения в политической системе, перераспределение полномочий между высшими институтами государственной власти, а также между органами местного самоуправления и местными госадминистрациями.
Между прочим, очень показательно, что в ходе неформальной премьериады как-то сами собой стихли разговоры о ревизии конституционной реформы. С одной стороны, не желательно дразнить депутатов, являющихся сторонниками парламентско-президентской формы правления. С другой — каждый потенциальный претендент на премьерство заинтересован в перспективе расширения своих полномочий. Соответственно, можно ожидать, что некоторые из проигравших «премьерский тендер» вернутся к идее ревизии конституционной реформы.
Новая власть в своей деятельности неизбежно будет делать поправку на предстоящие выборы. В этой связи маловероятно инициирование до парламентских выборов непопулярных социально-экономических реформ (например, жилищно-коммунальной реформы, оптимизации системы социальных льгот и выплат и т.п.). Напротив, велик соблазн пойти по пути принятия популистских решений. Первый шаг уже сделан, Верховная Рада утвердила прожиточный минимум на 2005 год в размере 423 грн. в месяц. Новая власть к этому решению формально не имеет никакого отношения. Но проведено оно в том числе и голосами депутатов из коалиции «Сила народа» и союзных ей фракций. Давайте теперь вспомним, что Виктор Ющенко обещал в своей избирательной программе поднять минимальный размер пенсий и зарплат до прожиточного минимума. Готова ли к этому отечественная экономика? Для сравнения: министр финансов российского правительства Алексей Кудрин недавно отметил, что приближение минимального размера оплаты труда к прожиточному минимуму требует увеличения фонда заработной платы примерно в пять раз (см. «Известия», 11.01.2005). Исходя из этой оценки, А.Кудрин отверг предложение ряда депутатов Госдумы приравнять минимальный размер оплаты труда к уровню прожиточного минимума. Не думаю, что ситуация в украинской государственной казне принципиально отличается от российских финансовых реалий.
Тема выборов-2006 возникает и применительно к формированию нового правительства. Ни у кого нет сомнений, что новый премьер, будучи лидером определенной политической силы, вольно или невольно использует свой статус для наращивания рейтинга и предвыборного потенциала своей партии (избирательного блока). Исходя из этого понимания, В.Ющенко уже заявил, что глава правительства не должен быть партийно ангажирован.
Поскольку в поддержку Виктора Ющенко на президентских выборах выступала коалиция «Сила народа», а после первого тура выборов — и целый ряд новых союзников, новое правительство в силу объективной политической логики должно формироваться на коалиционных принципах. При этом новый Президент заинтересован, чтобы правительство действовало вместе с ним как единая команда. Однако сам по себе неформальный публичный конкурс на пост премьера, согласование состава правительства, да и ожидание будущих выборов вносят конфликтный импульс в отношения политических партнеров по завершившимся президентским выборам.
Тема единства политической команды важна и в парламентском измерении. Действительно, почти любая кандидатура на пост премьера, предложенная В. Ющенко, наберет большинство голосов народных депутатов. Но ведь новому Президенту принципиально важно использовать процедуру утверждения премьера и формирования правительства для создания своего большинства в парламенте, которое было бы стабильным, а не ситуативным, политически лояльным главе государства, а не конъюнктурным. Значимым представляется и количественный результат голосования по кандидатуре премьера. В косвенной форме это будет вотум парламентской поддержки по отношению к новому Президенту.
Очень противоречивой является и ситуация с кадровыми амбициями соратников Виктора Андреевича. Руководящие позиции в госаппарате являются не только инструментом реализации новой политики, но и формой вознаграждения за политическую преданность, самоотверженную работу во время избирательной кампании (и не только), за выполнение союзнических обязательств. Вместе с тем мы вскоре можем обнаружить, что на одни кадровые позиции претендентов будет с избытком, а на другие (менее выгодные) будет не хватать профессиональных и опытных руководителей.
Часть «оранжевой команды» прямо или косвенно связана с бизнесом. Поэтому для некоторых из них приход во власть может быть обусловлен банальным мотивом: вернуть утраченное или наверстать упущенное. Даже у тех, кто вроде бы давно ушел из бизнеса, хватательные рефлексы отнюдь не исчезли и могут быстро восстановиться в благоприятной среде. Думается, именно поэтому В.Ющенко все чаще повторяет тезис о разделении бизнеса и власти, в том числе и применительно к процессу формирования правительства.
В этой связи совсем по-иному следует воспринимать популярную ныне тему люстрации. Требование очистить высшие эшелоны госаппарата от представителей прежнего политического режима в значительной мере является отражением революционного романтизма и максимализма части сторонников В.Ющенко, перенесением «духа Майдана» на кадровую политику. Но есть и оборотная сторона дискуссии по поводу люстрации. Некоторые представители «оранжевой команды» стали использовать эту тему в качестве средства политических и кадровых интриг против своих профессионально состоятельных конкурентов, работающих или работавших в недавнем прошлом на руководящих постах в центральных органах исполнительной власти.
Практически невозможно найти четкие, однозначные и достаточно универсальные критерии для проведения люстрации в высших эшелонах госаппарата. Ведь и сам Виктор Ющенко, и значительная часть его команды в недавнем прошлом были на руководящих постах либо в правительстве, либо в других государственных структурах. А как быть, например, с нынешним Генеральным прокурором С.Пискуном?
С правовой точки зрения, пожалуй, есть только один значимый критерий, который можно использовать в процессе очищения государственного аппарата, — это нарушение тем или иным должностным лицом норм закона. Есть и политический императив, диктуемый логикой смены политического режима, — замена всех членов правительства В.Януковича и руководителей регионов, назначенных Л.Кучмой. Такой подход в нынешних условиях представляется политически целесообразным, хотя на эффективности работы ряда ведомств и управляемости ситуации в некоторых регионах это может сказаться не вполне позитивно.
ЕСТЬ ЛИ ОПТИМАЛЬНЫЕ ВАРИАНТЫ?
И вот мы вновь вернулись к вопросу о соотношении эффективности и политической целесообразности в деятельности новой власти. Даже беглый анализ этих факторов показывает, что найти оптимальный вариант их сочетания крайне сложно, если вообще возможно. Акцент на эффективности сопряжен с резким усилением политических рисков. Доминирование политической целесообразности может негативно сказаться на результативности работы новой власти.
В полной мере это касается и кадрового вопроса, в том числе и премьериады. Публичное соперничество за пост премьера двух «эффективных менеджеров» стремительно перерастает в пиар-войну между ними, а это уже чревато политическими издержками для команды В.Ющенко.
Неизбежен поиск компромиссного варианта, основанного на максимальном использовании профессионального потенциала «эффективных менеджеров». Тем более, что такой подход в наибольшей степени присущ и самому Виктору Ющенко. Возможные конфигурации компромисса между эффективностью и политической целесообразностью при решении премьерского вопроса:
1. Один из «эффективных менеджеров» возглавляет правительство, другой становится секретарем Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБОУ). Значение СНБОУ в условиях политической реформы резко возрастает. Именно через этот орган, возглавляемый Президентом, может осуществляться политическое и нормативное влияние главы государства на деятельность всей исполнительной власти, а не только силовых ведомств. Именно СНБОУ может заняться разгребанием «авгиевых конюшен». СНБОУ также может (и должен) осуществлять контроль за деятельностью Кабинета Министров. Соответственно, при такой модели работы СНБОУ резко возрастает политический вес его секретаря. Главный недостаток этой модели заключается в том, что превращение Совета национальной безопасности в «параллельное правительство» может привести к перерастанию соперничества «эффективных менеджеров» в политическую войну между Кабмином и СНБОУ. При существующем раскладе маловероятна.
2. Оба «эффективных менеджера» становятся вице-премьерами в правительстве, возглавляемом «техническим» и беспартийным премьером, политическим порученцем В.Ющенко. Четко очерченная зона функциональной ответственности обоих вице-премьеров в значительной мере снимет конкурентное напряжение в их отношениях, заставит работать в рамках одной команды и под двойным контролем — Президента и премьера. Политические издержки возможны и в данном случае. Сложно, например, сказать, справится ли «технический премьер» с координацией работы и контролем за деятельностью двух суперэнергичных и норовистых вице-премьеров.
И последнее. В дискуссиях о кандидатуре премьера и правительстве мы как-то забыли еще об одном важном органе — Администрации Президента (АП). А ведь в эпоху Л.Кучмы это был один из столпов его политического режима. Один из главных тестов на реальное политическое обновление для новой власти будет связан как раз с изменением функций и политической роли Администрации Президента. Решение этой задачи имеет две составляющие: законодательное закрепление функций Президента и его Администрации (канцелярии), назначение на пост руководителя АП человека, не связанного по своей «политической генетике» с предыдущим режимом, не «обремененного» опытом работы в АП либо тесного взаимодействия с ней, способного по-новому организовать работу этого органа.
В поисках баланса между эффективностью и политической целесообразностью новая власть на первых порах будет отдавать предпочтение политическим факторам. И это закономерно. Но после завершения кадровой эпопеи акцент должен быть сделан на результативности действий новой власти. В конечном итоге эффективная власть и политически целесообразна.
