Среди вопросов, вынесенных на всеукраинский референдум, пожалуй только один не вызвал бурных обсуждений. Это вопрос о сокращении общего числа народных депутатов с 450 до 300. Казалось бы, все понятно. Логика сторонников сокращения численности членов парламента предельно проста — чем меньше, тем лучше, так как сокращаются затраты на содержание парламентариев.
Но так ли все просто? Какой должна быть численность парламента? Не будем забывать, что речь идет об общей численности двух палат будущего парламента (в том случае, если будет реализована на практике идея двухпалатного парламента).
При обсуждении подобных проблем часто принято апеллировать к международному опыту. Воспользуемся этим методом. Сразу же оговоримся, что зарубежная парламентская практика очень разнообразна. Численный состав высших законодательных органов (если не принимать во внимание небольшие государства с численностью населения до 1 млн. человек) колеблется от нескольких десятков парламентариев (например, в Ботсване парламент насчитывает 46 депутатов, в Боснии и Герцеговине всего 15 членов сената и 42 члена палаты представителей) до нескольких тысяч (2978 — в Китае).
С формальной точки зрения предложение о сокращении численности народных депутатов до 300 человек не противоречит мировой практике. Целый ряд парламентов, имеющих двухпалатную структуру, насчитывает в целом от 150 до 300 депутатов (в Австралии — 224, в том числе 148 в нижней палате; в Австрии — 247, в том числе 183 в нижней палате; в Бельгии — 221, в том числе 150 в нижней палате; в Чили — 167, в том числе 120 в нижней палате; в Чехи— 281, в том числе 200 в нижней палате; в Ирландии — 226, в том числе 166 в нижней палате; в Нидерландах — 225, в том числе 150 в нижней палате; в Швейцарии — 246, в том числе 200 в нижней палате). Заметим, правда, что все перечисленные государства имеют относительно небольшое население. Для сравнения приведем общее число парламентариев в крупных по численности населения демократических государствах с двухпалатной парламентской структурой: Франция — 898, в том числе 577 в нижней палате; Италия — 955, в том числе 630 в нижней палате; Германия — 740, в том числе 672 в нижней палате, Япония — 752, в том числе 500 в нижней палате; Испания — 598, в том числе 350 в нижней палате; США — 535, в том числе 435 в нижней палате; Польша — 560, в том числе 460 в нижней палате. Эти цифры приведены для того, чтобы показать наличие зависимости между количеством депутатов в высших законодательных органах и численностью населения в странах с демократической формой правления. Дело в том, что одной из важнейших функций парламента является представительство различных социальных интересов. Чем больше населения представляет депутат, тем сложнее ему осуществлять функцию репрезентации социальных интересов, тем менее эффективна обратная связь между депутатским корпусом и избирателями. На это, в частности, указывает в своих работах известный европейский политолог Жан Блондель. По его мнению, численность законодательной ассамблеи возможно даже более важный аспект структуры парламента, чем число его палат. В абсолютном большинстве развитых и стабильных демократических стран, сопоставимых по численности населения с Украиной, на одного депутата (члена нижней палаты при двухпалатной структуре) приходится от 50 тысяч до 100 тысяч населения. В Великобритании, Франции, Германии, Италии, Испании и Польше один член нижней палаты парламента представляет около 100 тысяч жителей, в Бельгии — около 70 тысяч, в Швейцарии — 35 тысяч, в Ирландии — 20 тысяч жителей. Исключение составляют лишь очень крупные государства. Так, в Индии член нижней палаты парламента представляет 1,7 млн. жителей, в США — 600 тысяч, в России — около 300 тысяч жителей. Но эти страны имеют федеративное государственное устройство, представительные органы субъектов федераций наделены широкими законодательными правами и в значительной мере участвуют в осуществлении функции репрезентации социальных интересов на законодательном уровне.
В Украине в настоящее время один депутат представляет около 110 тысяч граждан нашей страны. Депутаты, избранные по одномандатным территориальным округам, представляют примерно 220 тысяч человек, проживающих на территории округа. Сейчас мы не знаем точно, какой будет численность верхней палаты украинского парламента в будущем (если он станет двухпалатным) и как этот парламент будет избираться.
Но сокращение числа мест в парламенте приведет к серьезному усилению конкуренции на политическом рынке. С одной стороны, это хорошо, так как без настоящей борьбы на выборах нет демократии. С другой стороны, это приведет к существенному увеличению затрат отдельных кандидатов в депутаты и политических партий на проведение избирательной кампании, потребует от них значительно больших организационных ресурсов. Не сложно догадаться, что в этих условиях больше шансов на победу будут иметь те участники избирательной гонки, которые располагают более солидным финансовым и организационным потенциалом. Таким образом, уменьшение числа народных депутатов может привести к еще большей «олигархизации» высшего законодательного органа Украины.
Ну а теперь вернемся к основному аргументу сторонников сокращения числа народных депутатов. В госбюджете Украины на 2000 г. на обеспечение деятельности народных депутатов пре дусматривается выделить 12,5 млн. гривен. Не трудно посчитать, что если депутатский корпус сократить на треть, то экономия составит немногим более 4 млн. гривен. А теперь сравним эти цифры с затратами на проведение референдума. Согласно официальным данным, они составляют около 30 млн. гривен. Затраты на проведение возможных внеочередных выборов будут еще большими. Оппоненты могут возразить, что сокращение числа народных депутатов приведет к общему сокращению затрат на содержание парламента, а не только затрат на обеспечение деятельности народных депутатов. Вряд ли на это стоит надеяться. Учитывая возможное появление верхней палаты, расходы на обеспечение ее деятельности перекроют экономию от сокращения общего числа народных депутатов.
Очевидно, что у внешне привлекательной идеи сокращения численности парламента есть и свои негативные стороны. Самые простые решения далеко не всегда являются лучшими решениями. При всей важности прямой демократии внесение кардинальных конституционных изменений, в том числе в структурные характеристики высшего законодательного органа страны, требует основательной и всесторонней экспертизы, с публичным изложением и обсуждением ее результатов.
