Какими должны быть отношения власти и общества, чтобы государство, этот универсальный управленческий механизм, достигло максимальной эффективности? В исторических практиках наблюдаются, по крайней мере, три типичных модели. Властные институции руководят обществом без его участия. В этом случае принято говорить об абсолютистских и унитарных формах государства. Обществу разрешено выполнять часть управленческих функций, но его участие остается мизерным, дозированным, — в этом случае речь идет, скорее всего, о полицейской форме государства. Наибольший успех гарантирован в случае введения форм самоуправления, когда общины должны реально выполнять часть государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Если примерить эти модели к Русской империи и Украине в ее составе, то ей будут свойственны признаки, названные первыми. О степени доверия государства к обществу и наоборот ярко свидетельствуют институции, выполняющие функции политической полиции. Ими во второй половине XIX века стали местные органы Департамента полиции Министерства внутренних дел, за которыми закрепилось название охранных отделений, создавались они для политического сыска в целой Русской империи.
Первые из них начали вводиться в столицах — в Петербурге в 1866 г. после покушения революционера-террориста Д. В. Каракозова на Александра ІІ, в Москве в 1880 г. и Варшаве в 1900 г. Функционировали они на правовой основе одобренного Александром ІІІ в 1882 г. положения об обустройстве тайной полиции в империи, а с 1907 г. действовали согласно законодательному «Положению об охранных отделениях». Средствами политического сыска стали негласное внутреннее (агентурное) и внешнее наблюдение, а также перлюстрация корреспонденции. И те, и те методы направлялись на получение оперативно-розыскной и доказательной информации в общественной среде.
Задания, поставленные перед охранными отделениями, повлияли на их структуру. Каждое из них имело два подразделения: агентурного и внешнего наблюдения. Канцелярские служащие на основе переписки и донесений создавали «банки данных» — алфавитные картотеки с фамилиями и кличками и фототеки на участников радикальных движений, которые проходили в делопроизводственных делах охранных отделений. Использовалась также информация тайной агентуры и внешнего наблюдения.
Методику деятельности охранных отделений предложил генерал В. С. Стрельников, который, работая прокурором в Киевском военном округе, раскрыл не одно дело, среди которых самое громкое касалось участника общественного движения Ф. К. Вовка. За мастерски проведенные допросы современники, в частности, киевский профессор права А. Ф. Кистякивский, характеризовали его как «прокурора с инстинктом палача». Массовые обыски и аресты, к которым прибегал В. С. Стрельников, сменились провокациями и дезорганизацией благодаря созданию конфликтных ситуаций среди членов революционного движения, распространению ложных показаний о его участниках, дискредитации и компрометации активных деятелей, а также самих освободительных идей.
Методы В. С. Стрельникова значительно усовершенствовал полковник Отдельного корпуса жандармов Сергей Зубатов, бывший народоволец, завербованный Московским охранным отделением, который сделал на своем поприще блестящую карьеру: от чиновника для выполнения поручений до начальника Московского охранного отделения. Он использовал западноевропейские методы, в частности, ввел регистрацию фактов, фотографирование, конспирацию внутренней агентуры. Хотя в Германии, Франции и Австро-Венгрии действовали подобные законы о внутренней безопасности, однако лишь на протяжении нескольких лет, тогда как в России — на протяжении нескольких десятилетий. Когда Зубатова критиковали за то, что против политических преступников он применяет административную ссылку, а не судебное расследование, тот отвечал, что от этого нельзя отказаться, потому что в России это стало традицией.
Так с 1902 г. создается широкая сеть розыскных отделений (до 27), которые с 1903 г. получили название «отделений по охране общественной безопасности и порядка». В украинских губерниях функционировало несколько из них, которые учреждались в районах с развитым сопротивлением: в Екатеринославле, Киеве, Одессе, Харькове, Симферополе. В 1906 г. министр внутренних дел П. А. Столыпин перешел на районные охранные отделения, которых сначала действовало восемь, а затем их количество увеличилось до 15. На территории, которая входила в районное охранное отделение, для борьбы с революционными движениями, террористическими актами, аграрными выступлениями, с пропагандой в войсках и на флоте объединялись все органы нескольких губерний, в частности губернские жандармские, жандармские полицейские управления, охранные отделения, городская и уездная полиции. Отныне они руководствовалась указаниями начальника районного охранного отделения, а губернские жандармские управления обязывались обеспечивать их необходимой для розыска информацией. Обыски и аресты осуществлялись лишь с согласия начальника охранного отделения.
Сфера их деятельности совпадала с районами действий активнейших революционных партий и организаций. Несколько районных охранных отделений действовало в украинских губерниях: Юго-Восточное действовало на территории Харьковской, Екатеринославской, Воронежской, Тамбовской, а также в Области войска Донского; Юго-Западное (1907—1914 гг.) — в Черниговской, Полтавской, Подольской и Волынской губерниях; Киевское (1902—1917 гг.) существовало параллельно с Юго-Западным охранным отделением. В ведении Южного (Одесского) охранного отделения (1902—1917 гг.) находились Одесса, Херсонская, Таврическая и Бессарабская губернии. Николаевский сыскной пункт, основанный в 1904 г., стал охранным отделением с подчинением Херсонскому губернскому жандармскому управлению. Он контролировал политическую ситуацию в г. Николаеве, а в 1907—1914 годах входил в Южное охранное отделение. С 1903 г. действовал сыскной пункт Полтавского губернского жандармского управления. Во время революции 1905—1907 гг. создавались регистрационные бюро, сотрудники которых защищали личную безопасность особ императорской семьи, осуществляя проверку жителей путем выяснения их благонадежности.
Официальный штат каждого охранного отделения состоял из двух-трех сотрудников и начальника, назначенного директором Департамента полиции, организовывал службу тайных агентов, которых засылали в политические организации. Их вербовали среди неустойчивых, слабохарактерных, неуверенных и разуверившихся в правоте своей деятельности членов подполья. Среди них были и обиженные партийным руководством, без глубоких убеждений и нуждавшиеся в материальной поддержке, особенно после побега из ссылки, а также те, кто сознательно работал на охранные отделения, получая деньги за предоставленные ими услуги. Вербовка заканчивалась подписанием соглашения о сотрудничестве, после чего тайный агент получал псевдоним, овладевал знаниями по истории революционных движений, партийной подпольной литературой и приобретал профессиональные навыки сыска. Его задание заключалось в собирании информации о состоянии местного антисамодержавного движения и, после согласования с Департаментом полиции, направлении на борьбу с подпольем. По этому поводу начальник Харьковского районного охранного отделения П. К. Попов писал в 1908 г.: «Чтобы получить ценных сотрудников, приходится постоянно общаться с людьми, чтобы отыскать их слабые места». Численность тайных агентов в 1907 году была незначительной: в Екатеринославле — 15 человек, Киеве — 25, Одессе и Харькове — по 15, а потому к этой категории сотрудников засчитывались также жандармы, приставы, городовые, урядники, стражники и квартальные, которые фактически исполняли роль официальных информаторов.
Отдельно формировалась группа филеров, передовой отряд охранки, которые получили свое название от французского «fileur — следить». Большинство из них набирались из непрофессионалов, малограмотных, но физически выносливых лиц, которые по этнической принадлежности не должны были быть поляками и евреями. Эти люди вели дневники внешнего наблюдения за радикальными, общественными и государственными деятелями. Практически никогда они не знали настоящих имен своих «героев», потому что те в их записях, как и они сами, фигурировали под псевдонимами. Их численность не была постоянной, а колебалась в зависимости от объема выполняемых заданий. По данным А. Н. Ярмиша, признанного специалиста по истории карательного аппарата России, в Киевском отделении филерами служили 33 человека, в Харькове и Одессе — по 25. Для тех и других характерной была, кроме всего прочего, еще одна нездоровая, даже уродливая составляющая, развращавшая их службу. Они не только способствовали разгрому организаций, но и создавали условия, чтобы некоторые члены избежали ареста и продолжали свою подпольную деятельность. А когда это не удавалось сделать, они сами создавали фиктивные подпольные кружки, к которым приобщались выходцы из рабочей или крестьянской среды. Это позволяло им постоянно оставаться в деле, получая немалое государственное жалование — от 75 до 150 руб. Их в народе, вслед за метким высказыванием сатирика М. Е. Салтыкова-Щедрина, прозвали «людьми в гороховых пальто с цилиндрами».
Перлюстрацию — получение информации путем распечатывания частной корреспонденции и снятия копий без ведома адресата — проводили сотрудники тайных отделений почтамтов, которые еще называли «черными кабинетами». В небольших городах ее осуществляли проверенные, самые благонадежные чиновники почтового ведомства. В итоге проверялась практически вся корреспонденция, не исключая министров, кроме императора и министра внутренних дел. И это при том, что неприкосновенность частной корреспонденции охранялась законом. Есть данные, что за изобретение аппарата для быстрого распечатывания конвертов и изготовление фальшивых печатей соответствующий чиновник получил орден святого Владимира IV степени.
В 1914 году в Русской империи существовало около 50 охранных отделений. Большинство из них прекратили свою деятельность, в соответствии с циркуляром, в 1913 г., за исключением Петербурга, Москвы, Варшавы, где они функционировали до 1917 г. Охранным отделениям удалось ликвидировать ряд террористических групп, внести дезорганизацию в подпольные революционные партии. В целом же они не смогли защитить государство от революционной и антиправительственной пропаганды, удержать его под контролем, что и стало одной из причин свержения императорской власти.
Методы деятельности политической полиции оценивались неоднозначно самими представителями власти даже в высших эшелонах. С. Ю. Витте, самый эффективный министр финансов России, карьера которого началась в Одессе и Киеве, считал, что общественное движение стало настолько значимым, что его нельзя остановить репрессиями и мерами политической полиции, а потому верховной власти необходимо открыто выйти ему навстречу. М. И. Драгомиров, уроженец Черниговщины, который, хотя и занимал высокие военные должности, однако не забывал своего этнического происхождения, осуждал саму систему жандармского сыска. Его, как военного человека, который отдает предпочтение честному поединку, оскорбляло, что охранные отделения поощряют провокации. Драгомиров как командующий Киевского военного округа сколько мог оттягивал внедрение информаторов в войска. Они здесь начали действовать позже всего — в 1909 году.
Деятельность охранных отделений ярко засвидетельствовала кризис политической культуры самодержавия, которое нарастание радикальных и оппозиционных движений преодолевало не путем социально-экономических реформ, не совершенствуя политическую систему власти и обеспечивая национально-культурное развитие, а деморализующими методами. Запретив политическую деятельность, загнав оппозицию полицейскими преследованиями в подполье, откуда та отвечала насилием и террором, самодержавие прибегло к провокациям и дискредитациям, все сильнее отмежевываясь от идей правового государства, которое бы защищало права и интересы своих граждан. Оказалось, что методы борьбы охранных отделений уменьшали и так невысокий авторитет власти, и государство теряло доверие к себе в самых широких общественных кругах.
