Иногда страны приходят к хорошей политике только после исчерпания всех имеющихся альтернатив. Так было с запоздалым выбором Австралии в этом месяце после многих лет политических споров о новом «трезвом, но не бесчувственном» подходе к решению проблемы лиц, прибывающих по морю и ищущих убежища.
Суть проблемы — и то, что сделало ее международным вопросом, а не просто внутренней австралийской проблемой, — состоит в том, что потенциальные беженцы (в основном из Афганистана, Пакистана, Ирака, Ирана и Шри-Ланки) умирают в огромных количествах. Только за последние три года утонуло более 600 мужчин, женщин и детей — и это только зафиксированные случаи — при попытке совершить длинное и опасное путешествие к австралийским берегам в часто ветхих лодках контрабандистов из Юго-Восточной Азии.
Общее число лиц, прибывающих морем, — более семи тысяч в год — остается небольшим по сравнению с другими целевыми направлениями; годовой показатель для таких беженцев в Европу из Северной Африки приближается к 60 тыс. И заявления на предоставление убежища со стороны тех, кто добирается до Австралии любым путем, составляют лишь малую часть от общего числа таких заявлений, с которыми ежегодно сталкивается Европа, Соединенные Штаты и Канада.
Но моральные, юридические и дипломатические вопросы, которые возникают при борьбе с нелегальной миграцией в Австралии, являются столь же сложными, а внутренняя политика — такая же токсична, как и в других странах. Поэтому то, как правительство Австралии решает эти проблемы, в настоящее время находится под пристальным вниманием.
На международном уровне у Австралии была заслуженная репутация благопристойного отношения к вопросам беженцев. В 1970 году она приняла 135 тыс. вьетнамских беженцев (значительно большее количество в расчете на душу населения, чем любая другая страна, в том числе США) и с тех пор сохраняла свой статус одной из лучших двух или трех стран, принимающих переселенцев.
Но огромный ущерб был нанесен в 2001 году, когда правительство тогдашнего премьер-министра Джона Говарда отказало во входе в австралийские воды норвежскому грузовому судну MV Tampa, на борту которого находилось 438 спасенных афганцев с аварийного рыболовного судна. Как бывшему министру иностранных дел, находящемуся в то время в Европе, мне никогда не было так стыдно за мою страну.
К сожалению, считается, что жесткие сердца способствуют установлению хорошей внутренней политики. «Заворачивание лодок», «тихоокеанское решение» по отправке прибывших беженцев на обработку в соседние Науру и Папуа-Новую Гвинею (ПНГ), а также драконовские условия для тех, кому разрешили остаться до определения статуса, были и есть популярной позицией консервативных партий Австралии.
С другой стороны, обращение в противоположную сторону этой политики лейбористской партией после 2007 года из лучших гуманитарных соображений было воспринято как предложение глупого поощрения для «проходящих без очереди». Эта воспринимаемая слабость является ключевым объяснением того, почему бывший премьер-министр Кевин Радд (которым восхищались лидеры G20 и другие передовые личности мира) был свергнут своими коллегами по Лейбористской партии и почему его преемница Джулия Гиллард, правительством которой восхищаются за экономическое управление, по-прежнему глубоко непопулярна.
С недавним наплывом лодочников, страхом перед большим количеством утоплений, а также перед тем, что национальная политика станет еще более кровавым спортом, чем обычно, правительство Австралии, наконец, нашло переключатель — доклад группы экспертов, в том числе бывшего министра обороны, главы МИД и адвоката беженцев. Группа предложила новый, полностью интегрированный пакет мер, направленных на сокращение факторов «отталкивания» и «притяжения», управляющих потоками беженцев. Также ее доклад, в конце концов, помог правительству и оппозиции найти общий язык.
Стимулы, направленные на то, чтобы заставить лучше работать регулярные пути миграции, будут включать в себя незамедлительное увеличение ежегодного гуманитарного приема Австралией, а также его удвоение в течение пяти лет (до 27 тыс.) и увеличение в два раза финансовой поддержки регионального иммиграционного потенциала. В то же время лица, ищущие убежища, будут специально сдерживаться от совершения опасных морских путешествий, не получая от этого никакой выгоды: их по крайней мере в ожидании переговоров по усовершенствованию региональных соглашений Юго-Восточной Азии будут направлять в Науру или ПНГ ждать там своей очереди.
Эффективное региональное сотрудничество — чтобы обеспечить быструю и упорядоченную обработку, урегулирование или возвращение — будет иметь решающее значение для долгосрочного успеха пакета этих мер. Это означает развитие базы сотрудничества балийского процесса, которая была согласована в 2011 году министрами, представляющими все соответствующие источники, страны транзита и назначения в регионе и за его пределами, в том числе — что особенно важно — Индонезии и Малайзии (ключевых транзитных стран на пути в Австралию).
Присоединившись или нет к Конвенции ООН по статусу беженцев, эти государства согласились работать друг с другом и с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев по всем ключевым вопросам. Они будут стремиться к прекращению незаконной перевозки людей; давать лицам, ищущим убежища, доступ к последовательным процессам оценки и механизмам, которые могут включать в себя региональные центры обработки; находить долгосрочные решения по поселению тех, кто получил статус беженца; а также обеспечивать должным образом возврат на Родину лиц, признанных не нуждающимися в защите.
Профессиональные скептики в Австралии утверждают: трудно представить, что какие-нибудь наши соседи по Юго-Восточной Азии, включая Индонезию и Малайзию, будут прилагать усилия, чтобы помочь решить проблемы беженцев в Австралии, даже при условии, что правительство Австралии будет оплачивать большую часть расходов. Но министры стран-участников балийского процесса уже согласились, что это — проблема каждого, а не только Австралии.
Скептики также игнорируют тот факт, что ни одно правительство не захочет поставить под угрозу свою международную репутацию, как поступила Австралия в случае с Tampa, проявив равнодушие к ужасающим потерям в море. И они полностью упускают из вида инстинкт общей человечности, который действительно превалирует, когда политикам дают, как сейчас, практическую, доступную и нравственно целостную стратегию, чтобы избежать дальнейших страшных человеческих трагедий.
Проект Синдикат для «Дня»
Гарет ЭВАНС — бывший министр иностранных дел Австралии (1988—1996) и почетный президент Международной кризисной группы (2000—2009). В настоящее время — ректор Австралийского национального университета.
