Шестидесятилетие Израиля наступило и прошло. То же самое можно сказать про последний визит президента Джорджа Буша на Ближний Восток. Во время празднования и тщательного анализа положения вещей так и не было достигнуто заметного прорыва в тупиковой ситуации израильско-палестинских переговоров.
Этому есть непосредственные причины: правительство премьер-министра Израиля Эхуда Ольмерта — слабое и непопулярное, в основном благодаря провальной войне 2006 года против «Хезболлы» в Ливане. Палестинская администрация во главе с Махмудом Аббасом — еще слабее после потери контроля над Сектором Газа, который занял ХАМАС после государственного переворота в прошлом году.
С палестинской стороны есть более глубокие причины: неудачные попытки в течение долгого времени создать институциональные структуры, необходимые для национального строительства. Например, палестинское восстание против правления Великобритании в 1936— 1939 годах переросло в кровавую гражданскую войну, в которой было убито больше палестинцев собственными братьями, чем британской армией или еврейскими силами самообороны. Этот сценарий сейчас повторяется в Газе.
Вспоминая шестидесятилетнее присутствие США в регионе, можно обозначить два сценария, по которым США могут привести местных игроков к соглашению. При отсутствии этих условий США в конечном итоге бессильны.
Первый сценарий возможен, если появится реальная угроза перехода конфликта в более широкомасштабный, дестабилизирующий ситуацию в регионе. В таком случае решительные действия Америки могут остановить конфликт и навязать прекращение огня, если и не заключение мира.
В 1973 году в конце войны Судного дня Израиль смог окружить всю третью армию Египта в Синае. Его войска направлялись в Каир, угрожая нанести сокрушительный удар по Египту. Возможность советской интервенции стала реальной угрозой. Несколько суровых высказываний президента Ричарда Никсона остановили нападение Израиля и позволили американцам начать затяжной процесс деэскалации, который завершился рядом временных соглашений.
Подобным образом в 1982 году во время вторжения в Ливан израильские войска были готовы войти в мусульманскую западную часть Бейрута, после того как сирийские агенты убили произраильского избранного президента Ливана Башира Жмайеля. Это, вероятно, втянуло бы в войну Сирию. Несколько суровых разговоров президента Рональда Рейгана и премьер-министра Менахема Бегина остановили это вторжение.
Во время первой войны в заливе 1991 года, когда Ирак выпустил 39 ракет класса «земля—земля» по гражданским объектам Израиля, а армия США не смогла остановить иракские атаки, Израиль собирался нанести удар по иракским целям, что могло разрушить антииракскую коалицию США и арабских стран. США предупредили Израиль о невмешательстве, и Израиль был вынужден подчиниться.
Во всех этих случаях вмешательство Америки происходило быстро и преследовало четкие цели, а согласие достигалось в течение нескольких дней, если не часов. В подобных критических ситуациях власть США проявлялась в полной мере.
Другой сценарий возможен, если обе стороны, уже сев за стол мирных переговоров и заплатив политическую цену у себя дома, достигнут соглашения по большинству вопросов, и останутся несколько вопросов, которые поставят под угрозу срыв всего процесса. В таком случае может вмешаться Америка и, используя метод кнута и пряника, заставить обе стороны сделать очередные шаги навстречу.
После визита Анвара Садатта в Иерусалим в 1977 году Израиль и Египет вели переговорный процесс около года и смогли достигнуть соглашения по основным вопросам: миру, дипломатическим отношениям и полному выводу войск с оккупированной египетской территории в Синае. В этот момент президент Джимми Картер — который первоначально противодействовал процессу — пригласил обе стороны в Кэмп-Дэвид для заключения окончательного мирного договора.
В 1993 году на секретных двусторонних переговорах в Норвегии (о которых не знали США) Израиль и ООП достигли соглашения о взаимном признании и создании временной администрации Палестинской автономии. Все же некоторые вопросы остались нерешенными. Тогда вмешался президент Билл Клинтон и заставил обе стороны работать над оставшимися вопросами.
Если не будет условий для одного из перечисленных сценариев, инициативы Америки лишены жизненной силы. Это произошло с Биллом Клинтоном в Кэмп- Дэвиде в 2000 году, когда он не смог привести к согласию премьер-министра Израиля Эхуда Барака и председателя ООП Ясира Арафата, а также с планом действий Буша в 2003 году, когда обе стороны дали свое принципиальное согласие о его общем руководстве, но сделали мало для его осуществления.
При отсутствии воли политических сил на местах в случае необходимости проведения процесса мирного урегулирования, который может затянуться на годы, США фактически бессильны. Они очень эффективны в качестве пожарной команды или посредника, но не в качестве инициатора. То, что присуще США, еще более применимо в отношении ЕС, «мягкая политика» которого не имеет своего действия ввиду недостатка доверия на местах.
Подобную динамику можно наблюдать повсюду: при всей своей власти США не смогли разрешить конфликтов на Кипре, в Боснии или Косово. План Аннана на Кипре провалился ввиду оппозиции одной из сторон; сегодняшний прогресс (незначительный, но имеющий символическое значение: открытие улицы Ledra Street, пересекающей центр Никосии) отражает внутренние изменения политической ситуации со стороны греков-киприотов. Подобным образом, если Белград изменит свою непримиримую позицию в отношении Косово, то это произойдет не под давлением США или ЕС, а в результате внутриполитических изменений в Сербии.
Осознание ограниченности власти США не означает, что Америка не имеет отношения к делу: они могут стабилизировать конфликт, могут помочь в проведении мер по укреплению доверия, а также достижению временных договоренностей. Однако, как в случае с Израилем и Палестиной, во время любого конфликта между двумя национальными движениями ключевые роли играют участники на местах. Никогда еще национальные конфликты не разрешались со стороны внешней силы, какими бы благими ни были намерения.
Шломо АВИНЕРИ — профессор политологии в Еврейском университете и бывший министр иностранных дел Израиля в первом кабинете премьер-министра Ицхака Рабина.
