Председатель подкомитета по вопросам европейской интеграции и евроатлантического сотрудничества комитета по иностранным делам Верховной Рады Григорий НЕМЫРЯ давно занимается вопросами внешней политики. Он занимал должности директора Центра европейских и международных исследований, заведующего кафедрой европейской интеграции Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. Почему в сфере внешней политики Украина не смогла воспользоваться шансами, которые открылись перед ней после оранжевой революции? Каким может быть рецепт преодоления хронической болезни — «нескоординированности» действий украинской власти во внешней политике? Чем Украине угрожает одновременная интеграция в ЕС и Единое экономическое пространство (ЕЭП)? Чем может быть полезной для Украины Европейская политика соседства? Об этом в интервью «Дню» народного депутата Украины, члена фракции БЮТ Григория Немыри.
ПОТЕРЯННЫЕ ОКНА ВОЗМОЖНОСТЕЙ
— Благодаря оранжевой революции перед Украиной появились большие перспективы как на пути интеграции в ЕС, так и НАТО. Почему произошел провал в интеграции нашей страны в евроатлантические структуры?
— Я бы скорее назвал это не провалом, а неиспользованными возможностями. Следует отметить, что всегда после таких масштабных событий, в частности, как оранжевая революция, открываются окна возможностей. Но они не являются безграничными. И, собственно, было потеряно время, когда можно и нужно было действовать.
А причины заключались в основном внутри Украины. В первую очередь, «оранжевая» команда не смогла работать именно как команда. Только в августе 2005 года вышел Указ Президента о координации внешнеполитической деятельности. Ведь вместо координации фактически много времени была борьба между институтами, прожекты в отношении создания новых институтов, которые координировали бы, в частности, и европейскую интеграцию. Введенная должность вице-премьера не оправдала себя. Следовательно, координация внешней политики является ахиллесовой пятой Украины.
Вторая причина также лежит внутри Украины — это завышенные ожидания и невидение промежуточных звеньев, которые являются абсолютно необходимыми, прежде чем делать какие-то конечные шаги. Ведь часто повседневная кропотливая работа по использованию возможностей подменялась еврориторикой. Были и внешние причины. Вспомните, что Украина начала сходить с радаров мировых СМИ, как только появились жертвы цунами в Азии. А потом еще больше — кризис в самом Европейском Союзе, связанный с непринятием конституции Францией и Нидерландами. И безусловно, обострение ситуации в Ираке и на Ближнем Востоке. Все это, очевидно, сузило окно возможностей.
«БОЛЕЗНЬ» НЕСКООРДИНИРОВАННОСТИ
— А что теперь происходит с координацией внешней политики, когда при власти находится антикризисная коалиция?
— Изначально существовал вопрос, ответ на который мы не получили до сих пор. Сможет ли Украина в условиях реальной ситуации, когда у Президента и премьер-министра разное видение первоочередных шагов в области внешней политики и безопасности, преодолеть болезнь «нескоординированности» во внешней политике? Очевидно, что ответ является отрицательным. Кроме этого, в политическом кризисе есть очень существенный конституционный элемент, заложенный политической реформой. Это борьба за полномочия, кто формирует, координирует и реализует внешнюю политику. С одной стороны, Президент настаивает, что он за это отвечает. С другой стороны — коалиция и, соответственно, правительство считают, что именно они имеют прерогативу в этих вопросах. И жертвой оказывается целостность самого внешнеполитического курса, а поэтому и эффективность внешней политики как таковой. Были ожидания, что премьер-министр Янукович отойдет, как это часто бывает после выборов, от собственного понимания приоритетов внешней политики, которое базировалось на негативном отношении к НАТО, и безусловному приоритету Единого экономического пространства, и начнет сближаться с видением, которое неоднократно провозглашал Президент. Но сейчас мы видим, что факты свидетельствуют об обратном. В сентябре 2006 года в Брюсселе состоялось выступление Януковича с отказом присоединиться к Плану действий по обретению членства. В том же месяце в Польше прозвучало его заявление о более глубокой, чем это видит Президент, интеграции в Единое экономическое пространство, вплоть до создания таможенного союза. Можно вспомнить многократные заявления вице-премьера Дмитрия Табачника, который предпочитает внеблоковый нейтральный статус Украины. Первый вице-премьер и министр финансов Николай Азаров открыто критикует политику правительства Польши по размещению систем ПРО. Советник премьер-министра Анна Герман предлагает Украине «приобщиться к процессу» реализации цели Российской Федерации и ее стремлениям «обеспечить себе мировое лидерство в энергетической сфере». Разная «профильная внешняя политика», которую проводят министерства топлива и энергетики и транспорта и связи, свидетельствуют о какофонии, но многое находится под одеялом. Поэтому мы имеем дело не просто с разным видением приоритетов во внешней политике между Президентом и премьер-министром, а с отсутствием иерархии приоритетов внешней политики внутри самого правительства. Дело идет к созданию параллельных механизмов для реализации других внешнеполитических приоритетов, чем это декларируется во время визитов и встреч на высшем уровне как Президента Украины, так и премьер-министра.
— Но ведь, кажется, в коалиции понимают, что действия на внешнеполитической арене должны быть скоординированы между Президентом, правительством и парламентом. Почему ее представители не хотят достичь консенсуса с Президентом? Или они стремятся просто к собственному внешнеполитическому курсу?
— Я думаю, что коалиция делает вид, что якобы она хочет достичь консенсуса с Президентом Ющенко в отношении внешней политики. На практике члены коалиции не будут этого делать. Потому что это противоречит их собственному реальному видению приоритетов во внешней политике и безопасности. С одной стороны, мы видим оптимистические заявления, что Украина хочет приблизиться к Европе, в частности, это касается вопросов европейской безопасности и оборонной политики. Но реальные действия членов правительства противоречат этой цели. В частности, действия министра Рудьковского нанесли ущерб урегулированию приднестровского конфликта, конструктивную роль в котором Украина начала играть после оранжевой революции. Как в таком случае можно говорить о единстве курса правительства, или даже о его совпадении с курсом Президента, когда в самом правительстве существуют несколько вариантов внешней политики. И реально вопрос внешней политики решается в узком кругу. И в этом заключается одна из опасностей. Показательно, что ни один из уважаемых неправительственных аналитических центров не был привлечен к подготовке и обсуждению правительственного проекта «Основы внутренней и внешней политики».
ПРАВЯЩАЯ КОАЛИЦИЯ НЕ ПРИБЛИЖАЕТ УКРАИНУ К ЕВРОПЕ
— По вашему мнению, должны ли основы внешней политики приниматься простым большинством или по этому вопросу должен быть консенсус всего парламента и Президента?
— Я считаю, что принятие основ внутренней и внешней политики — это рудимент постсоветского переходного периода, когда хотели что-то навеки стабилизировать и высечь в камне. В других странах практически не существуют такие вещи, как основы. В США президент утверждает стратегию национальной безопасности. В Германии это закреплено в коалиционном соглашении, где, в частности, есть пункты, которые касаются принципиальных вопросов внешней политики и безопасности. Также существуют такие вещи, которые называются общенациональным консенсусом и не могут быть закреплены в каком-либо пакте или документе. Всегда есть определенные нюансы. Но возьмем для примера соседнюю Польшу. Менялись правительства от левоцентристов до правоцентристов, но стратегическое направление не изменяется, не происходит «шарахания в крайности». А сейчас Украина не идет ни влево, ни вправо, ни вперед или назад, а скорее всего, марширует на месте с высоко поднятыми коленями. Поэтому реально правящая коалиция не приближает Украину к Европе. Лозунг — давайте построим сначала Европу в Украине, а потом будем решать, вступать ли нам в ЕС или нет, можно довести до абсурда, сказав — давайте построим сначала НАТО в Украине, а потом будем решать, вступать ли нам в НАТО или нет. Вопрос не в членстве, а в последовательности шагов, в системности и координировании внешнеполитического курса, который или есть, или его нет. Я констатирую, что на сегодняшний день скоординированного, консолидированного внешнеполитического курса Украины как государства нет. Как можно координировать то, чего нет? Есть видение Президента, есть видение отдельных составляющих антикризисной коалиции и, более того, в самом правительстве есть министры, которые осмеливаются осуществлять собственную министерскую внешнюю политику. Пока у нас будут министерства внешней политики, а не будет украинской внешней политики, Украина обречена топтаться на месте и, к сожалению, может опять потерять те возможности, которые существуют сейчас.
Я ЗА ИЗМЕНЕНИЯ К КОНСТИТУЦИИ, КОТОРЫЕ ОТПРАВИЛИ В НЕБЫТИЕ ОДНОРАЗОВУЮ ВНЕШНЮЮ ПОЛИТИКУ
— Какое видение у вас лично или партии выхода из такого положения и создания единого центра принятия решений и реализации последовательных шагов, направленных на достижение цели — интеграции в ЕС и НАТО?
— По нашему мнению, для того чтобы выйти из этой западни, надо внести изменения к Конституции, которые бы четко определяли ответственность того, кто формирует и осуществляет внешнюю политику. Сейчас такой ясности в Конституции не существует. Во-вторых, для того чтобы наконец достичь национального консенсуса или укрепить этот консенсус, требуется реально проводить информационную работу. Т.е. людям следует дать всю информацию — все аргументы за и против. Это должна быть не кампания, а повседневная практика. И такие вещи не должны активизироваться перед каждым визитом: едет Янукович в США — коалиция принимает некоторые законы в отношении вступления Украины в ВТО, собирается Янукович в Берлин — возможно, примут какие- то решения для того, чтобы создать фон для визита премьера. Это одноразовая внешняя политика. А одноразовые вещи, дешево стоят. Я за то, чтобы внести изменения к Конституции, которые отправили бы в небытие одноразовую внешнюю политику, и привнесли стратегическое внешнеполитическое видение и эффективные механизмы координации внешней политики, которых сейчас не существует.
— Все люди, которые сейчас занимают ключевые должности в правительстве — Янукович, Азаров и другие — были при власти в 2002— 2003 годах, когда принимался курс на интеграцию в ЕС и НАТО, включая членство в этих организациях. Как вы думаете, что могло повлиять на них, чтобы они так резко изменили курс?
— Тогда они «колебались» в соответствии с колебаниями полуизолированного президента Кучмы. В качестве примера колебания в другую сторону можно привести инициативу создания ЕЭП, о чем даже не был проинформирован министр иностранных дел Анатолий Зленко. Сейчас внутри самой коалиции существует напряженность в отношении формулировки внешнеполитических стратегических подходов. Янукович, которому все еще нужна демократическая легитимация на Западе, пытается говорить в западных столицах политически корректные вещи. Коммунисты за него говорят дома то, что ему неудобно.
СЕЙЧАС НЕ СУЩЕСТВУЕТ ОТВЕТА, КТО ПРИНИМАЕТ И ОТВЕЧАЕТ ЗА ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ
— Можете вы представить, что политическая элита придет к согласию по ключевым внешнеполитическим вопросам — по ЕС и НАТО — и поведет страну в этом направлении?
— Понятно, что речь должна идти о политической элите, которая принимает решение. Но остается основной вопрос, кто должен принять решение и отвечать за него. Вот сейчас не существует ответа, кто принимает и отвечает за принятие решения. В этом как раз и есть констатация того, в чем состоит конституционный кризис — в него встроена институционная несостоятельность Украины как государства осуществлять консолидированную внешнюю политику.
— Но ведь в антикризисной коалиции постоянно отмечают, что они готовы брать на себя ответственность.
— Они говорят: «Донбасс порожняк не гонит». Но опять же, следует применять общеевропейские стандарты и практику. Что мы видим сейчас: члены коалиции, в частности, коммунисты прямо говорят о том, что стратегическое видение Президента — угроза национальной безопасности Украины. Социалисты об этом не говорят, но во многом разделяют мнение коммунистов. Регионы говорят, что разделяют видение Президента, но на практике делают противоположное. Поэтому, если в этом смысле ставить вопрос о консенсусе тех, кто принимает решение, то сейчас нет консенсуса даже в рамках правящей коалиции. Я могу предвидеть, что основы ожидает та же судьба, что и продовольственную программу, которую в свое время приняла КПСС. И, к сожалению, Универсал также не будет выполняться. Потому что реальные основы внешней политики и видение приоритетов коммунистов, социалистов, Регионов и Президента не совпадают. Компромисс, о котором все говорят, в этих условиях превращается, как говорил лорд Эдвард Сесил, в «соглашение между людьми делать то, что все они считают ошибочным».
— Может ли оппозиция представить свое видение, и влиять на выработку и принятие внешнеполитических решений?
— Я думаю, что первый шаг был сделан — БЮТ и «Наша Украина» согласились координировать позицию по международным вопросам. У нас происходит обмен мнениями. И мы, и «Наша Украина» считаем, что приоритетом во внешней политике должна остаться европейская и евроатлантическая интеграция. Мы видим, что лучшими отношения с Россией могут быть тогда, когда демократически и экономически сильным будет Киев, когда в Украине будет далее развиваться мощное гражданское общество, будут существовать политическая конкуренция и свободные СМИ. А что касается принципов и видения, то мы неоднократно об этом говорили, что поддерживаем тесные и глубокие отношения с Россией и считаем, что это должны быть отношения партнерства, которые базируются на общем видении угроз, которые являются глобальными во взаимозависимом мире, на необходимости прозрачности в отношениях и поддержке тех принципов, которые разделяют в Европе, к которой принадлежит Украина и, я думаю, что Россия. Это, в частности, касается и современных европейских подходов к энергетической безопасности.
РЕФЕРЕНДУМ ПО НАТО ТОЛЬКО ПРИ УСЛОВИИ ИНФОРМИРОВАННОСТИ ГРАЖДАН
— Если говорить о НАТО, необходимо ли, по вашему мнению, проводить референдум по ключевым вопросам, касающимся безопасности или обороны? Или все-таки этим должно заниматься государство?
— Я думаю, что любое государство может определить способ легитимизации политического выбора. Когда речь идет о НАТО, то механизм референдума может быть применен. Для меня приемлемой формулой является то, что механизм референдума может быть применен только тогда, когда будет приниматься решение о вступлении. А что мы видим сейчас — намерения сделать холостой выстрел — сначала провести референдум. А потом, принимая во внимание неинформированное общественное мнение, что само по себе является отступлением от европейской практики, говорить о том, что евроатлантическая интеграция и вступление в НАТО невозможны. Мы выступаем против этого и считаем, что решение о референдуме может приниматься тогда, когда возникнет этот вопрос, властью, которая на тот момент будет иметь полномочия. Я считаю, что референдум может быть очень хорошим способом усилить легитимацию политического решения только в том случае, если он будет проводиться в условиях осведомленности общественности. Когда люди будут знать, за что они, собственно, голосуют. Сейчас этой информированности среди граждан нет.
— Генсек Яап де Хооп Схеффер сказал на Мюнхенской конференции, что в 2009 году он ожидает Украину и Грузию в НАТО. Во всяком случае, на уровне присоединения Украины к ПДЧ. Как вы считаете, на этот раз Украина воспользуется этим шансом?
— Схеффер практически подтвердил политику открытых дверей в НАТО, которая существовала и существует. В этом контексте это означает, что если вы готовы, то мы готовы вас поздравить. Здесь нет ничего нового. Единственное, что он назвал, это срок — 2009 год. Это связано с 60-летием НАТО. Я бы воздержался от конкретных дат. Мы критикуем наших чиновников, бывших и нынешних, когда они называют потенциальные даты вступления. Но реально я воспринимаю заявление генсека как подтверждение того, что двери в НАТО открыты. И в этом смысле НАТО отличается от ЕС, где формула немного другая. Фереро- Вальднер повторяла ее несколько раз: двери в ЕС ни открыты, ни закрыты. Это такая «конструктивная амбивалентность» ЕС, которую Украине еще нужно будет постичь. Но что говорит Фереро-Вальднер в отношении этого: есть статья 49-я, согласно которой каждая европейская страна может воспользоваться правом и подать заявку на вступление, и это также относится к Украине, но страна должна быть готовой и соответствовать копенгагенским критериям. Поскольку это процесс, то сейчас больший вес приобретает то, что называют абсорбционная состоятельность самого ЕС. Это объективная реальность, с которой необходимо считаться. Следовательно, мы должны быть более последовательными в имплементации Плана действий Украина — ЕС. Но наши политические оппоненты, в частности в антикризисной коалиции, трактуют этот тезис как такой: нас не ждут. И поэтому мы должны или занять позицию топтания на месте — моя хата с краю, ничего не знаю — так называемый нейтралитет, или двигаться по направлению к ЕЭП. Обратите внимание, что существует очередь, чтобы вступить в ЕС, зато нет очереди на вступление в Единое экономическое пространство. Более того, там существует феномен, когда уступают место заранее. По моему мнению, ЕЭП противоречит стратегическому курсу на евроинтеграцию.
СТАНДАРТЫ В ЕЭП НИЖЕ ЕВРОПЕЙСКИХ
— Тем не менее, многие украинцы за вступление в ЕЭП. Кроме того, очень привлекательным в этом пространстве является создание зоны свободной торговли. Почему бы украинцам не воспользоваться этим?
— Реально никто не против этой зоны, за исключением Российской Федерации. Мы же об этом знаем. Дело в том, что мы не видим противоречия в отношении создания зоны свободной торговли в ЕЭП. Но проблема — в России, которая не согласна на создание этой зоны. Мы видим противоречие в следующих этапах интеграции. Ведь следующий шаг после свободной зоны — таможенный союз. И в этом смысле существуют противоречия. Потому что нельзя говорить о расширенной зоне свободной торговли как об этапе вступления Украины в ЕС, если будет создаваться таможенный союз, проводиться интеграция монетарной политики в рамках ЕЭП. Вот о чем мы говорим. Более того, не соответствуют стандарты этих двух объединений. В частности, стандарты, в том числе демократические, в ЕЭП ниже, нежели европейские. И потому мы выступаем против вступления в ЕЭП.
— Но ведь копенгагенских критериев Украина может достичь не ранее, нежели через десять, а то и более лет.
— Нет, ключ лежит в вопросах совместимости. Действительно, для достижения копенгагенских критериев, в частности экономических и административных, может понадобиться десять или более лет. Но может понадобиться и полстолетия, если мы будем параллельно адаптироваться под различные стандарты и критерии. Вот о чем речь идет. В Украине сейчас очень мало выделяется средств на адаптацию украинского законодательства к ЕС. Если при этом мизерном финансировании Украина будет одновременно пытаться адаптировать свои стандарты под стандарты, которые не только не совпадают, но во многом существенно противоречат стандартам ЕС, то мы тем самым дадим сигнал Брюсселю, что нас нельзя воспринимать всерьез, когда мы бегаем от одной очереди к другой. Советский человек понимает, что такое занимать место сразу в двух очередях. Потому что это ментальность дефицита. Но у европейцев другая ментальность, и они к такому партнеру, к такой стране не будут серьезно относиться. Нельзя быть в двух очередях одновременно.
УКРАИНА ДОЛЖНА САМА ДЕЙСТВИЯМИ ПОДАВАТЬ СИГНАЛЫ, А НЕ ПРОСИТЬ ЭТОГО ОТ ЕС
— Кстати, что вы думаете о Европейской политике соседства, которую постоянно критикует украинское МИД? Действительно ли следует Украине настаивать на исключительном статусе соседства?
— В Европейской политике соседства есть два принципа, которыми стоит воспользоваться на практике. Речь идет о дифференциации и общей собственности. Что означает первый принцип — Европейский Союз декларирует Европейскую политику соседства (ЕПС) и готов дифференцировать содержание этой политики и инструменты, и глубину осуществления этой политики, в зависимости от возможности Украины использовать эту политику для своего собственного понимания интеграции в ЕС. Впервые в документах ЕПС появился термин — интеграция, но с ограничением — экономическая интеграция. Это то, что сейчас называют зона свободной торговли, или в случае с Украиной — расширенная зона свободной торговли. Принцип дифференциации также касается возможностей и аппетита той или иной страны, являющейся участницей ЕПС, в плане участия в европейской совместной внешней политике и политике безопасности. После расширения Европейского Союза у Украины появился шанс стать конструктивным партнером, в частности в урегулировании приднестровского конфликта, и быть более активным игроком в Черноморском регионе. Однако с самого начала было заявлено, что эта ЕПС не является политикой в плане членства и не дает ответа на этот вопрос. Этот вопрос регулирует статья 49. И это была одна из причин, почему украинская дипломатия высказала недовольство. Другая была, я бы сказал, субъективно географическая. Поскольку в списке таких стран- соседей есть страны Средиземноморского региона. И страны Северной Африки, которые не могут, даже если бы и хотели, стать членами ЕС. Важным является принцип общей собственности, которым также стоит пользоваться. Если раньше любые шаги ЕС к Украине — в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) базировались на принципах «или берите это, или идите отсюда», то теперь нам говорят, что готовы вместе с нами разрабатывать План действий Украина—ЕС. Сейчас даже в рамках ЕПС никто не мешает Украине начать создавать расширенную зону свободной торговли с ЕС, либерализовать визовый режим. Не только ассоциироваться с заявлениями Европейского Союза (кстати, Украина ассоциировалась с 93% заявлений ЕС, который он делает в рамках общей европейской внешней политики и политики безопасности), а и на практике участвовать в осуществлении отдельных приоритетных компонентов. И, таким образом, готовить это расширенное соглашение. И просто реально смотреть на то, что Финляндия вступила в ЕС в течение кратчайшего срока. От подачи заявки до непосредственно членства прошло два года и девять месяцев. Но Финляндия была подготовлена к этому благодаря участию в европейской зоне свободной торговли. Де-факто Украине дается шанс в других исторических условиях. В ЕС уже не 15, а 27 стран. Более всего времени, очевидно, путь занимает у Турции, которая уже 42 года приближается к ЕС. Следовательно, Украина может воспользоваться этими рамками — 42 года или два года и девять месяцев. И, собственно, от нас зависит, к какому полюсу мы будем ближе. Вот и все. Никакой трагедии в том, что сейчас это соглашение не дает так называемого сигнала. Я бы вообще прекратил все разговоры об этом сигнале. Украина должна сама своими действиями подавать сигналы, а не просить этого от ЕС.
— Как вы считаете, развертывание элементов американской ПРО, если будет принято решение правительствами Чешской Республики и Польши, повредит Украине? Что лучше для Украины — отвергать или приветствовать размещение американской ПРО в Европе?
— Для этого и существуют консультации. Ведь США тоже наш стратегический партнер. Должны быть задействованы все эти консультации как инструменты, существующие между стратегическими партнерами, которые бы дали возможность принять, высказать какую-то позицию. Сейчас пока что такой позиции нет. Я думаю, в частности, потому что существует какофония в вопросе того, кто должен работать. Нет утвержденного министра иностранных дел, что также приводит к этим последствиям. Я слышал заявление министра обороны Анатолия Гриценко и экс- секретаря СНБО Владимира Горбулина. И вот наконец, в среду появилось заявление премьера, что нужно изучить. Я думаю, что за то время, когда появилось первое заявление относительно планов размещения и заявление нынешнего премьер-министра, что это нужно изучить, то нужно было уже изучить, а сегодня обнародовать позицию Украины.
