Голова підкомітету з питань європейської інтеграції та євроатлантичного співробітництва комітету із закордонних справ Верховної Ради Григорій НЕМИРЯ давно займається питаннями звонішньої політики. Він обіймав посади директора Центру європейських та міжнародних досліджень, завідувача кафедри європейської інтеграції Національної академіії державного управління при Президентові України. Чому в сфері зовнішньої політики Україна не змогла скористатися шансами, що відкрилися перед нею після помаранчевої революції. Яким може бути рецепт подолання такої «хронічної хвороби», як нескоординованість дій українскьої влади у зовнішній політиці? Чим Україні загрожує одночасна інтеграція в ЄС і Єдиний економічний простір (ЄЕП)? Чим може бути корисною для України Європейська політика сусідства? Про це в інтерв’ю «Дню» народного депутата України, члена фракції БЮТ Григорія Немирi.
ВТРАЧЕНІ ВІКНА МОЖЛИВОСТЕЙ
— Завдяки помаранчевій революції перед Україною з’явилися великі перспективи як на шляху інтеграції до ЄС, так і до НАТО. Чому стався провал в інтеграції нашої країни в євроатлантичні структури?
— Я б скоріше назвав це не провалом, а невикористаними можливостями. Слід зазначити, що завжди після таких масштабних подій, зокрема як помаранчева революція, відкриваються вікна можливостей. Але вони не є безмежними. І власне був згаяний час, коли можна і треба було діяти.
А причини полягали в основному в середині України. Перш за все, «помаранчева» команда не спромоглася працювати саме як команда. Лише в серпні 2005 року вийшов указ Президента про координацію зовнішньополітичної діяльності. Адже замість координації фактично великий час займала боротьба між інституціями, прожекти щодо створення нових інституцій, які б координували, зокрема і європейську інтеграцію. Введена посада віце-прем’єра не виправдала себе. Отже, координація зовнішньої політики є Ахіллесовою п’ятою України.
Друга причина також лежить у середині України — це завищені очікування і небачення проміжних ланок, які є абсолютно необхідними перш, ніж робити якісь кінцеві кроки. Адже часто-густо повсякденна копітка робота по використанню можливостей підмінялася єврориторикою. Були і зовнішні причини. Згадаймо, що Україна почала сходити з радарів світових ЗМІ як тільки з’явилися жертви цунамі в Азії. А потім ще більше — криза в самому Європейському Союзі, пов’язна з неприйняттям конституції Францією і Нідерландами. І, безумовно, загострення ситуації в Іраку і на Близькому Сході. Все це, очевидно, звузило вікно можливостей.
«ХВОРОБА» НЕСКООРДИНОВАНОСТІ
— А що тепер відбувається з координацією зовнішньої політики, коли при владі перебуває антикризова коаліція?
— Із самого початку існувало питання, відповіді на яке ми не отримали до сих пір. Чи зможе Україна в умовах реального співжиття, коли Президент і прем’єр-міністр мають різні бачення першочергових кроків у зовнішньополітичній і безпековій галузі, подолати «хворобу» нескоординованості у зовнішній політиці? Очевидно, що відповідь є негативною. Окрім цього, в політичній кризі є дуже суттєвий конституційний елемент, закладений політичною реформою. Це боротьба за повноваження, хто формує, координує і реалізує зовнішню політику. З одного боку, Президент наполягає, що він за це відповідає. З іншого боку, коаліція і, відповідно, уряд вважають, що саме вони мають прерогативу в цих питаннях. І жертвою є цілісність самого зовнішньополітичного курсу, а відтак і ефективність зовнішньої політики як такої. Були очікування, що прем’єр-міністр Янукович відійде, як це часто буває після виборів, від власного розуміння пріоритетів зовнішньої політики, яке базувалося на негативному ставленні до НАТО і безумовному пріоритеті Єдиного економічного простору, і почне зближуватися з баченням, яке неодноразово проголошував Президент. Але зараз ми бачимо, що факти свідчать про зворотнє. У вересні 2006 року в Брюсселі відбувся виступ Януковича з відмовою приєднатися до Плану дій щодо набуття членства. Того ж місяця у Польщі пролунала його заява про глибшу, ніж це бачить Президент, інтеграцію в Єдиний економічний простір, аж до створення митного союзу. Можна пригадати багаторазові заяви віце-прем’єра Дмитра Табачника, який віддає перевагу позаблоковому нейтральному статусу України. Перший віце- прем’єр і міністр фінансів Микола Азаров відкрито критикує політику уряду Польщі щодо розміщення систем ПРО. Радник прем’єр-міністра Ганна Герман пропонує Україні «долучитися до процесу» реалізації мети Російської Федерації й її прагнень «забезпечити собі світове лідерство в енергетичній галузі». Окремі «профільні зовнішні» політики, які проводять міністерства палива і енергетики і транспорту та зв’язку, свідчать про какофонію, але багато знаходиться під ковдрою. Відтак, ми маємо справу не просто з різним баченням пріоритетів у зовнішній політиці між Президентом та прем’єр-міністром, а з відсутністю ієрархії пріоритетів зовнішньої політики в середині самого уряду. Справа йде до створення паралельних механізмів для реалізації інших зовнішньополітичних пріоритетів, ніж це декларується під час візитів і зустрічей на найвищому рівні як Президента України, так і прем’єр-міністра.
— Але ж, здається, в коаліції розуміють, що дії на зовнішньополітичній арені мають бути скоординовані між Президентом, урядом і парламентом. Чому її представники не хочуть досягти консенсусу з Президентом? Чи вони прагнуть мати просто власний зовнішньополітичний курс?
— Я думаю, що коаліція робить вигляд, що нібито вона хотіла досягнути консенсус з Президентом Ющенком щодо зовнішньої політики. На практиці коаліціанти не будуть цього робити. Тому що це суперечить їхньому власному реальному баченню зовнішньополітичних і безпекових пріоритетів. З одного боку, ми бачимо оптимістичні заяви, що Україна хоче наблизитися до Європи, зокрема це стосується питань європейської безпекової й оборонної політики. Але реальні дії членів уряду суперечать цій меті. Зокрема, дії міністра Рудьковського нанесли шкоду врегулюванню придністровського конфлікту, конструктивну роль у якому Україна почала грати після помаранчевої революції. Як тоді можна говорити про єдність курсу уряду, або про навіть його співпадіння з курсом Президента, коли в самому уряді існують кілька зовнішніх політик. І реально питання зовнішньої політики вирішуються у вузькому колі. І в цьому є одна із небезпек. Показово, що жоден із поважних неурядових аналітичних центрів не був залучений до підготовки й обговорення урядового проекту «Основних засад внутрішньої і зовнішньої політики».
ПРАВЛЯЧА КОАЛІЦІЯ НЕ НАБЛИЖАЄ УКРАЇНУ ДО ЄВРОПИ
— На вашу думку, чи мають основи зовнішньої політики ухвалюватися простою більшістю, чи все таки з цього питання має бути консенсус всього парламенту і Президента?
— Я вважаю, що ухвалення засад внутрішньої та зовнішньої політики — це рудимент пост-радянського перехідного періоду, коли хотіли дещо навіки застабілізувати і викреслити в камені. В інших країнах практично не існують такі речі, як основні засади. У США президент затверджує стратегію національної безпеки. В Німеччині це закріплено в коаліційній угоді, де зокрема є пункти, які стосуються принципових питань зовнішньої і безпекової політики. Також існують такі речі, які називаються загальнонаціональним консенсусом і не можуть бути закріплені в якомусь пакті чи документі. Завжди є певні нюанси. Але візьмемо для прикладу сусідню Польщу. Мінялися уряди від лівоцентристів до правоцентристів, але стратегічний напрямок не змінюється, не має «шарахання в крайнощі». А зараз Україна не йде ні ліворуч, ні праворуч, вперед, чи назад, а радше марширує на місці з високо піднятими колінами. Тому реально правляча коаліція не наближає Україну до Європи. Гасло «давайте побудуємо спочатку Європу в Україні, а потім будемо вирішувати вступати нам в ЄС чи ні» можна довести до абсурду, сказавши: «Давайте побудуємо спочатку НАТО в Україні, а потім будемо вирішувати вступати нам в НАТО чи ні». Питання полягає не в членстві, а в послідовності кроків, у системності й скоординованості зовнішньополітичного курсу, який або є, або його немає. Я констатую, що на сьогодні скоординованого, сконсолідованого зовнішньополітичного курсу в України як держави немає. Як можна координувати те, чого немає? Є бачення Президента, є бачення окремих складових антикризової коаліції і, більше того, в самому уряді є міністри, які наважуються здійснювати власну міністерську зовнішню політику. Поки в нас будуть міністерські зовнішні політики, а не буде української зовнішньої політики, Україна приречена тупцювати на місці і, на жаль, може знову втрати ті можливості, які існують зараз.
Я ЗА ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ, ЯКІ ВІДПРАВИЛИ В НЕБУТТЯ ОДНОРАЗОВУ ЗОВНІШНЮ ПОЛІТИКУ
— Яке бачення у вас особисто чи партії виходу з такого становища і створення єдиного центру ухвалення рішень і реалізації послідовних кроків, спрямованих на досягнення мети — інтеграції в ЄС і НАТО?
— На нашу думку, для того щоб вийти з цієї западні потрібно внести зміни до Конституції, які б чітко визначали відповідальність тих, хто формує і здійснює зовнішню політику. Зараз такої ясності в Конституції не існує. По-друге, для того, щоб нарешті досягти національного консенсусу або зміцнити цей консенсус, потрібно реально проводити інформаційну роботу. Тобто, людям потрібно дати всю інформацію — усі аргументи за і проти. Це повинна бути не кампанія, а повсякденна практика. І такі речі не мають активізуватися перед кожним візитом: їде Янукович до США — коаліція приймає деякі закони щодо вступу України до СОТ, збирається Янукович до Берліну — можливо приймуть якісь рішення для того, щоб створити тло для візиту прем’єра. Це одноразова зовнішня політика. А одноразові речі, дешево коштують. Я за те, щоб внести зміни до Конституції, які відправили в небуття одноразову зовнішню політику, і привнесли це стратегічне зовнішньополітичне бачення й ефективні механізми координації зовнішньої політики, яких зараз не існує.
— Всі люди, які зараз займають ключові посади в уряді — Янукович, Азаров та інші — були при владі в 2002—2003 роках, коли ухвалювався курс на інтеграцію з ЄС і НАТО, включаючи членство в цих організаціях. Як ви гадаєте, що могло вплинути на них, щоб вони так різко змінили курс?
— Тоді вони «коливалися» відповідно до коливань напівізольованого президента Кучми. Як приклад коливання в інший бік, можна навести ініціативу створення ЄЕП, про що навіть не був проінформований міністр закордонних справ Анатолій Зленко. Зараз у середині самої коаліції існує напруга щодо формулювання зовнішньополітичних стратегічних підходів. Янукович, якому все ще потрібна демократична легітимація на Заході, намагається говорити у західних столицях політично коректні речі. Комуністи за нього говорять вдома те, що йому незручно.
ЗАРАЗ НЕ ІСНУЄ ВІДПОВІДІ, ХТО ПРИЙМАЄ І ВІДПОВІДАЄ ЗА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕННЯ
— Можете ви уявити, що політична еліта дійде згоди по ключовим зовнішньополітичним питанням — по ЄС і НАТО — і поведе країну в цьому напрямку?
— Зрозуміло, що мова має йти про політичну еліту, яка приймає рішення. Але лишається основне питання, хто має прийняти рішення і відповідати за нього. От зараз не існує відповіді, хто приймає і відповідає за прийняття рішення. В цьому якраз і є констатація того, в чому полягає конституційна криза — в неї вбудовано інституційну неспроможність України як держави здійснювати консолідовану зовнішню політику.
— Але ж в антикризовій коаліції постійно наголошують, що вони готові брати на себе відповідальність.
— Вони кажуть: «Донбас порожняк не гонить». Але знову ж таки, потрібно застосовувати загальноєвропейські стандарти і практику. Що ми бачимо зараз: члени коаліції, зокрема, комуністи, прямо говорять про те, що стратегічне бачення Президента — загроза національній безпеці України. Соціалісти про це не говорять, але багато в чому поділяють думку комуністів. Регіони говорять, що поділяють бачення Президента, але на практиці роблять протилежне. Відтак, якщо в цьому сенсі ставити питання про консенсус тих, хто приймає рішення, то зараз немає консенсусу навіть у рамках правлячої коаліції. Я можу передбачити, що основні засади очікує та сама доля, що i продовольчу програму, яку свого часу прийняла КПРС. І, на жаль, Універсал також не буде виконуватися. Тому що реальні засади зовнішньої політики і бачення пріоритетів комуністів, соціалістів, Регіонів і Президента не співпадають. Компроміс, про який всі говорять, в цих умовах перетворюється, як говорив лорд Едвард Сесіл, на «угоду між людьми робити те, що всі вони вважають помилковим».
— Чи може опозиція представити своє бачення і впливати на вироблення і ухвалення зовнішньополітичних рішень?
— Я думаю, що перший крок було зроблено — БЮТ і «Наша Україна» погодилися координувати позицію по міжнародним питанням. У нас здійснюється обмін думками. І ми, і «Наша Україна» вважаємо, що пріоритетом у зовнішній політиці має залишитися європейська й євроатлантична інтеграція. Ми бачимо, що найкращі стосунки з Росією можуть бути тоді, коли демократично й економічно сильним буде Київ, коли в Україні буде далі розвиватись потужне громадянське суспільство, існуватимуть політична конкуренція і вільні ЗМІ. А щодо принципів і бачення, то ми неодноразово про це говорили, що підтримуємо тісні і глибокі відносини з Росією і вважаємо, що це мають бути відносини партнерства, які базуються на спільному баченні загроз, які є глобальними у взаємозалежному світі, на необхідності прозорості в стосунках і підтримання тих принципів, які поділяються в Європі, до якої належить Україна і, я думаю, що й Росія. Це, зокрема, стосується і сучасних європейських підходів до енергетичної безпеки.
РЕФЕРЕНДУМ ПО НАТО ЛИШЕ ЗА УМОВИ ПОІНФОРМОВАНОСТІ ГРОМАДЯН
— Якщо говорити про НАТО, чи потрібно, на вашу думку, проводити референдум з ключових питань, які торкаються безпеки чи оборони? Чи все-таки цим має займатися держава?
— Я думаю, що кожна держава може визначити спосіб легітимізації політичного вибору. Коли йдеться про НАТО, то механізм референдуму може бути застосований. Для мене сприйнятною формулою є те, що механізм референдуму може бути застосований лише тоді, коли буде прийматися рішення про вступ. А що ми бачимо зараз — наміри зробити холостий постріл — спочатку провести референдум, а потім, зважаючи на непоінформовану громадську думку, що само по собі є відступом від європейської практики, говорити про те, що євроатлантична інтеграція і вступ до НАТО не можливий. Ми виступаємо проти цього і вважаємо, що рішення про референдум може прийматися тоді, коли постане це питання, владою, яка на той момент буде при владі. Я думаю, що референдум може бути абсолютно добрим способом підсилити легітимацію політичного рішення лише в тому випадку, якщо він буде проводитися в умовах поінформованості громадської думки. Коли люди будуть знати, за що вони власне голосують. Зараз цієї поінформованості громадян немає.
— Генсек Яап де Хооп Схеффер сказав на мюнхенській конференції, що в 2009 році він чекає Україну та Грузію в НАТО. Принаймні на рівні приєднання України до ПДЧ. Як ви вважаєте, цього разу Україна скористається цим шансом?
— Схеффер практично підтвердив політику відчинених дверей до НАТО, яка існувала й існує. В цьому сенсі це означає, якщо ви готові, то ми готові вас привітати. Тут немає нічого нового. Єдине, що він назвав термін — 2009 рік. Це пов’язано з 60-річчям НАТО. Я б утримався від конкретних дат. Ми критикуємо наших урядовців, колишніх і нинішніх, коли вони називають потенційні дати вступу. Але реально я сприймаю заяву генсека як підтвердження того, що двері в НАТО відчинені. І в цьому сенсі НАТО відрізняється від ЄС, де формула трошки інша. Фереро-Вальднер повторювала її декілька разів: двері до ЄС ані відчинені, ані зачинені. Це така «конструктивна амбівалентність» ЄС, яку Україні ще треба буде осягнути. Але що говорить Фереро-Вальднер у цьому сенсі: є стаття 49, згідно з якою кожна європейська країна може скористатися правом і подати заявку на вступ, і це відноситься абсолютно до України, але країна має бути готовою і відповідати копенгагенським критеріям. Оскільки це є процес, то зараз більшої ваги набуває те, що називають абсорбційна спроможність самого ЄС. Це об’єктивна реальність, з якою треба рахуватися. Відтак, ми маємо бути більш послідовними в імплементації плану дій Україна — ЄС. Але наші політичні опоненти, зокрема в антикризовій коаліції, трактують цю тезу як таку: що нас не чекають. І тому ми маємо або зайняти позицію тупцювання на місці — моя хата з краю, нічого не знаю — так званий нейтралітет, — або рухатися в напрямку ЄЕП. Зверніть увагу, що є черга, щоб вступити до ЄС, проте немає черги, щоб вступати до Єдиного економічного простору. Більше того, там існує феномен, коли поступаються місцем наперед. На мою думку, ЄЕП суперечить стратегічному курсу на євроінтеграцію.
СТАНДАРТИ В ЄЕП Є НИЖЧИМИ ЗА ЄВРОПЕЙСЬКІ
— Тим не менше багато українців за вступ в ЄЕП. Крім того, дуже привабливим у цьому просторі є створення зони вільної торгівлі. Чому б українцям не скористатися цим?
— Реально ніхто не проти цієї зони, за винятком Російської Федерації. Ми про це знаємо. Справа в тому, що ми не бачимо протиріччя в створені зони вільної торгівлі в ЄЕП. Але проблема в Росії, яка не хоче іти на створення цієї зони. Ми бачимо протиріччя в наступних етапах інтеграції. Адже черговим кроком після вільної зони є митний союз. І в цьому сенсі існує протиріччя. Тому що не можна говорити про поглиблену зону вільної торгівлі як етап входження України до ЄС, якщо буде створюватися митний союз, проводитися інтеграція монетарної політики в рамках ЄЕП. Ось про що ми говоримо. Більш того, не співпадають стандарти цих двох об’єднань. Зокрема, стандарти, в тому числі демократичні, в ЄЕП є нижчими за європейські. І тому ми виступаємо проти вступу в ЄЕП.
— Але ж копенгагенські критерії Україна може досягнути не раніше як через 10, а то й більше років.
— Ні, ключ лежить у питаннях сумісності. Дійсно, щоб досягти копенгагенських критеріїв, зокрема, економічних і адміністративних критеріїв, може знадобитися 10 або більше років. Але може знадобитися півстоліття, якщо ми будемо паралельно адаптуватися під різні стандарти і критерії. Про що йдеться. В Україні зараз дуже мало виділяється коштів на адаптацію українського законодавства до ЄС. Якщо навіть при цьому мізерному фінансуванні Україна буде одночасно намагатися адаптувати свої стандарти під стандарти, які не лише не співпадають, але багато в чому суттєво суперечать стандартам ЄС, то ми тим самим даємо сигнал Брюсселю, що нас не можна сприйняти всерйоз, коли ми бігаємо від однієї черги до іншої. Радянська людина розуміє, що таке займати чергу одразу у дві черги. Тому що це ментальність дефіциту. Але в європейців інша ментальність і вони до такого партнера, до такої країни не будуть серйозно відноситися. Не можна бути в двох чергах одночасно.
УКРАЇНА МАЄ САМА СВОЇМИ ДІЯМИ ДАВАТИ СИГНАЛИ, А НЕ ПРОСИТИ ЦЬОГО ВІД ЄС
— До речі, що ви думаєте про Європейську політику сусідства, яку постійно критикує український МЗС? Чи дійсно потрібно Україні наполягати на окремому статусі сусідства?
— В Європейської політики сусідства є два принципи, якими варто скористатися з ними на практиці. Мова йде про диференціацію і спільну власність. Що означає перший принцип — Європейський Союз декларує Європейську політику сусідства (ЄПС) і готовий диференціювати зміст цієї політики та інструменти і глибину здійснення цієї політики в залежності від спроможності України використати цю політику для свого власного розуміння інтеграції до ЄС. Вперше в документах ЄПС з’явився термін — інтеграція, але з обмеженням — економічна інтеграція. Це те, що зараз називають зона вільної торгівлі, або у випадку з Україною — поглиблена зона вільної торгівлі. Принцип диференціації також стосується можливостей і апетиту тієї чи іншої країни, яка є учасницею ЄПС, брати участь у європейській спільній зовнішній і безпековій політиці. І після розширення Європейського Союзу в України з’явився шанс бути конструктивним партнером, зокрема в урегулюванні придністровського конфлікту, і бути більш активним гравцев у Чорноморському регіоні. Однак із самого початку було заявлено, що ця ЄПС не є політикою про членство, і не дає відповіді на це запитання. Це питання регулює стаття 49. І це була одна з причин, чому українська дипломатія висловила незадоволення. Інша була, я б сказав, суб’єктивно географічна. Оскільки в списку таких країн-сусідів є середземноморські країни. І північної Африки, які не можуть, навіть якщо б і хотіли, стати членами ЄС. Важливим є принцип спільної власності, яким також варто користуватися. Якщо раніше будь-які кроки ЄС до України в рамках угоди про партнерство і співробітництво (УПС) базувалися на принципах «або беріть це, або йдіть звідси». То нам кажуть, що готові разом з нами готувати план дій «Україна — ЄС». Зараз навіть у рамках ЄПС ніхто не заважає Україні почати створювати поглиблену зону вільної торгівлі з ЄС, лібералізувати візовий режим. Не лише асоціюватися з заявами Європейського Союзу (до речі, Україна асоціювалася із 93 відсотками заяв ЄС, який він робить у рамках спільної європейської зовнішньої і безпекової політики), а й на практиці брати участь у здійсненні окремих її пріоритетних компонентів. І таким чином готувати цю поглиблену угоду. І просто реально дивитися, що Фінляндія вступила до ЄС за найкоротший час. Від подачі заявки до набуття членства пройшло два роки і дев’ять місяців. Але Фінляндія була підготовлена до цього завдяки участі у європейській зоні вільної торгівлі. Де-факто Україні дається шанс в інших історичних умовах. В ЄС уже не 15, а 27 країн. Найбільший, очевидно, шлях проходить Туреччина, яка вже 42 роки наближається до ЄС. Отже Україна може скористатися цією рамкою 42 роки і два роки і дев’ять місяців. І власне від нас залежить, до якого полюсу ми будемо ближче. От і все. Ніякої трагедії в тому, що зараз ця угода не дає так званого сигналу. Я б взагалі припинив усі розмови про цей сигнал. Україна має сама своїми діями давати сигнали, а не просити цього у ЄС.
— Як ви вважаєте, розгортання елементів американської ПРО, якщо буде ухвалене рішення урядами Чеської республіки і Польщі, зашкодить Україні? Що краще для України, заперечувати чи вітати розміщення американської ПРО в Європі?
— Для цього й існують консультації. Адже США також наш стратегічний партнер. Мають бути задіяні всі ці консультацій, як інструменти, які існують між стратегічними партнерами, які б дали можливість висловити якусь позицію. Зараз поки такої позиції немає. Я думаю, зокрема тому, що існує кокофонія в тому, хто має працювати? Немає затвердженого міністра закордонних справ, що також приводить до цих наслідків. Я чув заяву міністра оборони Анатолія Гриценко і екс-секретаря РНБО Володимира Горбуліна. І ось нарешті, в середу з’явилася заява прем’єра, що треба вивчити. Я думаю, що за той час, коли з’явилася перша заява щодо планів розміщення і заява нинішнього прем’єр-міністра, що це треба вивчити, то треба було вже вивчити, а сьогодні сказати, яка є позиція України.
