Тема коррупции, одной из традиционных проблем африканского континента, будет по-особому звучать, в частности, на предстоящих вскоре президентских выборах в Нигерии, если принять во внимание длительную и безрезультатную борьбу с коррупцией, объявленную нынешним президентом этой страны. Политолог из Гарвардского университета Девеш Капур предлагает свое объяснение тому, почему советы Запада развивающимся странам на эту тему не срабатывают.
Если отстранить государство от непосредственной экономической деятельности, ограничить его полномочия, то произойдет улучшение как эффективности экономики, так и государственного управления. На протяжении долгих лет такие советы навязчиво предлагались развивающимся странам. Предполагалось, что открытие своих экономик для международной конкуренции и инвестиций будет дисциплинировать правительства, поскольку за ними будет осуществлять надзор международный финансовый капитал.
Несомненно, заслуживает похвалы сокращение размеров правительства и тот факт, что оно в результате этого становится менее навязчивым. Уганда является примером того, как эти действия могут принести быстрые плоды. Однако того явного уменьшения должностной коррупции, которое пророчили те, кто выступал за либерализацию, не произошло, так же как и в большинстве стран при этом не произошло заметного улучшения государственного управления. Почему?
Во-первых, при открытой экономике увеличивается цена таланта. В Индии десять лет назад выпускники учебных заведений, которые решили делать карьеру в государственном секторе, могли рассчитывать на заработок вдвое-втрое меньший, чем у тех, кто пойдет работать в частный сектор. Сегодня они получают не более 10%. Высший государственный чиновник или главный судья Верховного суда к концу своей карьеры на данный момент едва ли получают половину той зарплаты, которую имеют выпускники элитных учебных заведений Индии, которые идут нарасхват в мировой экономике.
Конечно, талант должен идти туда, где он будет работать наиболее продуктивно, и более высокие зарплаты в частном секторе отражают потенциал для более высокой продуктивности. Но, как это обнаружила Южная Африка, последствия соблазна высоких зарплат в частном секторе сказываются на качестве управления.
Во-вторых, разоблачение самонадеянности и коррумпированности государства несомненно, было необходимо для проведения либеральных реформ. Но критики, утверждавшие это, стали пророками, которые навредили сами себе. Представление государства как места с сомнительной репутацией создает трудности правительству, когда оно пытается привлечь на работу честных, способных индивидуумов. Хорошо образованный человек, который стремится сделать карьеру в правительстве, может считаться не только дураком, но также и в такой же степени склонным к коррупции, в какой у него отсутствует вдохновение! Качество любой организации, частной или государственной, зависит от качества индивидуумов, которых она привлекает в свои ряды.
В-третьих, хотя ограничение роли государства в распределении товаров и услуг, которые могут быть более эффективно предоставлены рынком, может привести к снижению уровня коррупции, тем не менее нет оснований думать, что число областей, в которых государство развертывает свои регуляторные силы, может быть существенно сокращено. В современной экономике государство проявляет активность в многочисленных, непосредственно не связанных с экономикой областях, начиная с обеспечения безопасности продуктов питания и заканчивая строительными нормами и правилами. И хотя должностная коррупция выше, когда государство непосредственно участвует в экономической деятельности, смещение фокуса государственного регулирования, кажется, лишь изменяет размах коррупции. Сфера распространения коррупции при этом может значительно возрасти.
Но самое неубедительное исходное положение о выгодах государственного аппарата малых размеров сосредоточивается вокруг темпов, с которыми развиваются институты. Роль централизации институтов в стимулировании «хорошего управления» подчеркивается практически повсеместно.
К сожалению глобализация/либерализация и институциональное строительство зачастую действуют в противоположных направлениях, поскольку они имеют различные временные периоды. В действительности, ключевым фактором отличия институционального строительства на Западе от институционального строительства в развивающихся странах является время. Создание основных экономических, социальных и политических институтов в западных обществах продолжалось в течение десятилетий, если не столетий. Единственным исключением из этих временных рамок является пример Сингапура, но исключения подтверждают правило, а не опровергают его.
Институциональное строительство является болезненным и трудоемким процессом («медленное сверление дубовых досок», как назвал это Макс Вебер); свидетельством чего являются недавние кризисы в африканских странах от Нигерии до Ботсваны. Глобализация ускоряет темпы экономических и социальных изменений в развивающихся странах, что означает, что новые учреждения должны начинать приспосабливаться еще до того, как они полностью укоренились.
Временные рамки, в течение которых происходит институциональное строительство, и проблема человеческого капитала также взаимосвязаны. Реальность успешного институционального строительства заключается в том, что на ранних его этапах критическим моментом здесь являются ключевые фигуры, даже если затем в преуспевающих учреждениях роль отдельных индивидуумов может не быть такой незаменимой. Но глобализация создает трудности для развивающихся стран с удержанием талантливых индивидуумов, необходимых для институционального строительства, поскольку многие из таких стран, если не большинство, не могут позволить себе платить этим талантливым людям за то, чтобы создать те учреждения, в которых они нуждаются, такие зарплаты, которые им платят по всему миру.
В действительности, данные по эмиграции и неравенству говорят нам о том, что странам с более низкими уровнями неравенства угрожает «бегство человеческого капитала», поскольку тысячи их наиболее талантливых людей остаются за границей после учебы в элитных университетах, что является бичом для всей Африки. Таким образом, бедные страны или должны страдать от потери людей, которые представляют важность для их институционального строительства, или смирится с более высокими уровнями неравенства с вытекающими из этого политическими и экономическими последствиями.
Некоторые из этих недостатков могут быть устранены, если еще сильнее уменьшить размеры государственного аппарата за счет приватизации и передачи некоторых функций сторонним исполнителям. Теоретически, государства могут заново воссоздать себя как политический эквивалент предпринятой компанией Nike минимизации внутренней деятельности за счет еще большей передачи своих функций по контракту поставщикам на глобальном рынке.
Такое привлечение внешних источников вполне возможно и, в некоторой степени, необходимо. Но есть некоторые ограничения. Хотя реформы, которые сейчас продвигают международные организации, звучат заманчиво, страны должны с осторожностью подходить к сокращениям при строительстве своих институтов. Путь к хорошему управлению более трудоемок и ухабист, чем многие полагали двадцать лет назад, когда глобализация и либерализация приобрели популярность. Подражание упрощенческой моде может только удлинить этот путь.
Девеш КАПУР — профессор государственного управления в Гарварде.
