Тема корупції, однієї з традиційних проблем африканського континенту, по-особливому звучатиме, зокрема, на майбутніх президентських виборах в Нігерії, якщо зважити на тривалу й безрезультатну боротьбу з корупцією, оголошену нинішнім президентом цієї країни. Політолог iз Гарвардського університету Девеш Капур пропонує своє пояснення того, чому поради на цю тему, які Захід дає країнам, що розвиваються, не спрацьовують.
Якщо державу відсторонити від безпосередньої економічної діяльності, обмежити її повноваження, то підвищиться ефективність економіки і поліпшиться державне управління. Упродовж багатьох років такі поради наполегливо давали країнам, що розвиваються. Передбачалося, що відкриття економік для міжнародної конкуренції та інвестицій дисциплінуватиме уряди, оскільки за ними наглядатиме міжнародний фінансовий капітал.
Безумовно, скорочення уряду і той факт, що він через це стає менш настирливим, заслуговує на похвалу. Уганда є прикладом того, як ці дії можуть дати швидкі плоди. Однак того явного зменшення корупції з боку посадових осіб, яке пророкували ті, хто виступав за лібералізацію, не сталося, так само, як і в більшості країн при цьому не відбулося помітного поліпшення державного управління. Чому?
По-перше, за відкритої економіки відвищується ціна таланту. В Індії десять років тому випускники навчальних закладів, які вирішили робити кар’єру в державному секторі, могли розраховувати на заробіток удвічі-втричі менший, ніж у тих, хто піде працювати в приватний сектор. Сьогодні вони отримують не більше за 10%. Вищий державний чиновник або головний суддя Верховного суду до кінця своєї кар’єри нині навряд чи отримують половину тієї зарплати, яку мають випускники елітних навчальних закладів Індії, які йдуть нарозхват у світовій економіці.
Звісно, талант має йти туди, де він працюватиме найбільш продуктивно, і вищі зарплати в приватному секторі відображають потенціал для більш високої продуктивності. Але, як це виявила Південна Африка, наслідки спокуси високих зарплат у приватному секторі позначаються на якості управління.
По-друге, викриття самовпевненості й корумпованості держави, безперечно, було необхідним для проведення ліберальних реформ. Але критики, які стверджували це, стали пророками, які самі собі завдали шкоди. Уявлення про державу як про місце із сумнівною репутацією створює труднощі для уряду, коли він намагається залучити до роботи чесних, обдарованих індивідуумів. Добре освічена людина, яка прагне зробити кар’єру в уряді, може вважатися не лише дурною, а й схильною до корупції тією ж мірою, якою в неї немає натхнення! Якість будь-якої організації, приватної чи державної, залежить від якості індивідуумів, яких вона залучає до своїх лав.
По-третє, хоча обмеження ролі держави в розподілі товарів і послуг, які можуть бути більш ефективно надані ринком, може привести до зниження рівня корупції, однак немає підстав вважати, що кількість галузей, у яких держава розгортає свої регуляторні сили, може бути істотно скорочена. У сучасній економіці держава виявляє активність у численних не пов’язаних безпосередньо з економікою галузях, починаючи із забезпечення безпеки продуктів харчування й закінчуючи будівельними нормами та правилами. І хоча посадова корупція вища, коли держава безпосередньо бере участь у економічній діяльності, зміщення фокуса державного регулювання, здається, лише змінює розмах корупції. Сфера поширення корупції при цьому може значно збільшитися.
Але найбільш непереконливе початкове положення про вигоди державного апарату малих розмірів зосереджується навколо темпів, якими розвиваються інститути. Роль централізації інститутів у стимулюванні «хорошого управління» підкреслюється практично всюди.
На жаль, глобалізація/лібералізація й інституційне будівництво часто діють у протилежних напрямках, оскільки мають різні часові періоди. Насправді ключовим чинником відмінності інституційного будівництва на Заході від інституційного будівництва в країнах, що розвиваються, є час. Створення основних економічних, соціальних і політичних інститутів у західних суспільствах тривало упродовж десятиліть, якщо не століть. Єдиним винятком із цих часових рамок є приклад Сінгапуру, але винятки підтверджують правило, а не спростовують його.
Інституційне будівництво є болючим і трудомістким процесом («повільне свердлування дубових дощок», як назвав це Макс Вебер), свідченням чого є нещодавні кризи в африканських країнах, від Нігерії до Ботсвани. Глобалізація прискорює темпи економічних і соціальних змін у країнах, що розвиваються, а це означає, що нові установи повинні починати пристосовуватися ще до того, як вони повністю укоріняться.
Часові рамки, в яких відбувається інституційне будівництво, і проблема людського капіталу теж взаємопов’язані. Реальність успішного інституційного будівництва полягає в тому, що на ранніх його етапах критичним моментом є ключові постаті, навіть якщо потім в установах, що досягли успіху, роль окремих індивідуумів може не бути такою незамінною. Але глобалізація створює для країн, що розвиваються, труднощі з утриманням необхідних для інституційного будівництва талановитих індивідуумів, оскільки чимало таких країн, якщо не більшість, не можуть дозволити собі платити цим людям за те, щоб створити ті установи, яких вони потребують, такі зарплати, які їм платять в усьому світі.
Насправді дані щодо еміграції та нерівності свідчать про те, що країнам з більш низькими рівнями нерівності загрожує «втеча людського капіталу», оскільки тисячі їхніх найталановитіших людей залишаються за кордоном після навчання в елітних університетах, що є бичем для всієї Африки. Таким чином, бідні країни або повинні потерпати через втрату людей, важливих для їхнього інституційного будівництва, або змириться з більш високими рівнями нерівності з відповідними політичними й економічними наслідками.
Деякі із цих недоліків можна усунути, якщо ще зменшити розміри державного апарату за рахунок приватизації та передачі деяких функцій стороннім виконавцям. Теоретично держави можуть відтворити себе як політичний еквівалент здійсненої компанією Nike мінімізації внутрішньої діяльності за рахунок ще більшої передачі своїх функцій за контрактом постачальникам на глобальному ринку.
Таке залучення зовнішніх джерел є цілком можливим і певною мірою необхідним. Але є й обмеження. Хоча реформи, які нині просувають міжнародні організації, виглядають принадно, країни мають обережно підходити до скорочень при будівництві своїх інститутів. Шлях до хорошого управління є більш трудомістким і вибоїстим, ніж багато хто вважав двадцять років тому, коли глобалізація та лібералізація набули популярності. Наслідування моди на спрощення може тільки подовжити цей шлях.
Девеш КАПУР — професор державного управління в Гарварді.
