На днях чешское правительство постановило ввести визовый
режим для граждан Северной Кореи, Кубы и Камбоджи, но пока что воздержались
от подобных шагов против Украины, Беларуси, России и Китая. Однако премьер-министр
Чешской Республики Милош Земан заявил, что в конце октября будет введен
визовый режим для граждан Украины, чтобы покончить с наплывом украинцев,
незаконно ищущих работу. Этот шаг бывших коллег по соцлагерю ярко продемонстрировал:
если дела с «реформами» будут в Украине идти так же как сейчас, то Европа
снова отгородится от нас «железным занавесом». Конечно, это вопрос больше
внутренней политики и адекватности власти современным европейским стандартам
политического управления. А парадоксы визовой политики Украины, о которых
речь идет в статье, довольно показательно демонстрируют уровень стратегии
этого управления: а «евроатлантическим выбором» здесь и не пахнет.
Необходимость анализа проблем и перспектив визовой политики
нашей страны особенно обострилась сравнительно недавно, и поводом для этого
стали намерения Чехии и Словакии ввести визовый режим въезда для украинских
граждан. Несмотря на то, что официальные заявления до сих пор ни из Праги,
ни из Братиславы не поступали, в украинских СМИ уже успели появиться конкретные
даты: с 1 ноября — визовый въезд в Чехию и, соответственно, с 1 января
— в Словакию.
Даты вряд ли сыграют тут решающую роль: главное — процесс,
который, вне всяких сомнений, уже начался в Праге и Братиславе, чьи политики
неоднократно давали понять, что введение визового режима для украинцев
— только дело времени, продиктованное желанием этих стран интегрироваться
в ЕС.
К сожалению, перспективы усложнения поездок украинцев в
бывшие социалистические страны Европы не побудили украинское правительство
к детальному анализу всего комплекса проблемных вопросов визовой политики
Киева, вместо этого объявлено о создании совместных рабочих групп, которые
«будут прорабатывать вопрос» с целью, как говорится, «максимального смягчения»
визовой проблемы для наших граждан. Рабочие группы — вещь, безусловно,
положительная, но эффективно работают они только тогда, когда их создание
является результатом того, что в развитых демократиях зовется policy, а
не ad hoc решений — сосредоточение на проблеме после возникновения или
же — что хуже — обострения последней.
Принципами визовой политики Украины стали несколько законов,
принятых Верховной Радой Украины в течение первых лет независимости, а
также несколько правительственных постановлений и инструкций, принятых
в этом году. Это, прежде всего, Закон Украины о гражданстве (1991 г., с
изменениями 1993, 1994 и 1997 гг.), Закон Украины о беженцах (1993 г.),
Закон Украины о правовом статусе иностранцев (1994 г.), Постановление Кабинета
Министров Украины (№. 227 от 20.02.97), которым введены в действие Правила
оформления визовых документов для въезда в Украину (1999 г.), Инструкция
о порядке оформления визовых документов иностранцам и лицам без гражданства
(1999 г.) и другие. На этой законодательной базе основывается деятельность
правительственных институтов, ответственных за формулирование и воплощение
визовой политики Украины, а именно: Министерства иностранных дел, Министерства
внутренних дел, Министерства Украины по вопросам национальностей и миграции
и Госкомграниц.
После обретения независимости каждая бывшая республика
Советского Союза начала формирование собственной визовой политики. Этот
процесс условно можно разделить на три направления.
Первый — формирование и воплощение кардинально новой политики,
что имело место в бывших республиках Балтии и характеризовалось полным
сломом советских принципов в определении режима въезда-выезда собственных
и иностранных граждан. То есть, полная либерализация выезда и либерализация
(часто — даже в одностороннем порядке) въезда граждан стран Запада и других
развитых стран с параллельным введением визового режима средней жесткости
для граждан остальных бывших республик СССР и максимально жесткого — для
граждан стран-поставщиков потенциальных нелегальных иммигрантов.
Второе направление было избрано большинством бывших республик
СССР. Главная его характеристика состоит в либерализации процедуры выезда
для собственных граждан с одновременным сохранением традиционно советского
подхода в отношении въезда иностранцев: сложный визовый барьер для граждан
стран Запада (ЕС, США, Канады и так далее) и сравнительно мягкий визовый
режим для стран Африки, Юго-Восточной Азии, то есть главных «доноров» нелегальной
иммиграции.
И, наконец, третье направление визовой политики практикуется
такими бывшими республиками СССР как, например, Туркменистан. Данное направление
предусматривает фактически полное сохранение советских принципов относительно
выезда собственных граждан за границу (правила так называемой «выездной
визы», сложная процедура получения заграничного паспорта и тому подобное),
поддерживание жесткого визового режима въезда граждан западных стран, мягкий
(или вообще не существующий) визовый режим для стран региона, кроме бывших
республик СССР. В отношении последних Туркменистан летом этого года ввел
визовый въезд, выйдя из Соглашения о безвизовом передвижении граждан стран
СНГ по территории его участников (1992 г.), хотя, как утверждают аналитики,
сделано это было скорее из-за желания Ашхабада еще больше ограничить информационное
пространство с его «неправильными» идеями для собственных граждан.
Украину можно отнести к странам, избравшим второй вариант
из трех вышеуказанных. Граждане стран СНГ, об интеграции с которыми речь
как будто не идет, продолжают свободно и неконтролированно приезжать в
Украину и покидать ее, а режим въезда для граждан стран Африки и Азии остается
настолько простым, что его результаты легко можно увидеть в многочисленных
сводках украинских правоохранителей и пограничников.
Проблема отсутствия стратегии в визовой политике напрямую
связана с проблемами общей неопределенности внешней политики Украины; последняя
особенно четко прослеживается именно сейчас, во время избирательной кампании,
когда количество взаимопротиворечащих внешнеполитических заявлений и решений
политического руководства страны не поддается подсчету. Ярким примером
половинчатости решений — логичного результата отсутствия стратегии — может
служить отмена Украиной в декабре 1998 года визового въезда для носителей
дипломатических паспортов стран Евросоюза и подача этого как большого достижения,
в то время, как главным источником прибыли для любой страны являются, в
первую очередь, туристы и представители бизнеса.
Вторая проблема состоит в неопределенности приоритетов
политики, что ведет к прямому противоречию между декларациями и реальными
действиями. Снова-таки, показательно: уже упоминавшиеся заявления Киева
о европейской интеграции (при этом Украина не забывает жаловаться на «новый
железный занавес» со стороны ЕС) на фоне фактического поддерживания такого
занавеса в отношении граждан стран Евросоюза, которые, помимо визы на въезд
в Украину, должны еще и зарегистрироваться в наших органах внутренних дел.
В связи с этим вполне естественно возникают несколько конкретных вопросов,
на которые хотелось бы услышать не менее конкретные ответы:
— Были ли среди нелегальных иммигрантов, задержанных и
депортированных из Украины на протяжении 1991-99 годов, граждане стран
ЕС, США, Канады, Австралии, и если да, какой процент они составляют от
общего количества задержанных и депортированных?
— Почему в Украине до сих пор не применяется на практике
опыт стран Центральной Европы, о ценности которого говорят так много и
который состоит в часто односторонней (на начальной стадии) отмене визового
режима для граждан стран Запада, что сыграло далеко не последнюю роль в
увеличении бюджетных доходов в этих странах?
Последний вопрос, по нашему мнению, ярко освещает отсутствие
такой основополагающей в процессе выработки политики вещи, как анализ потерь
и преимуществ при условии принятия того или иного решения. Элементарный
пример такого анализа можно привести, используя дополнение 2 к Постановлению
Кабинета Министров Украины «Об утверждении тарифов консульского сбора,
который взимается за оформление визовых документов для въезда в Украину»
(№1457 от 9 августа 1999 г.) и информацию о средних ежедневных расходах
рядового западного гражданина в Украине. Итак: автоматизированная обработка
визовой анкеты стоит $1—45, оформление одноразовой визы для въезда в Украину
стоит: служебной — $15—50, деловой — $15—50, туристической — $10—40, по
личным делам — $10—50. К этим расценкам следует прибавить чрезвычайно длительную
(в среднем — 7—10 дней) и забюрократизированную процедуру подачи и рассмотрения
визовых документов. Так, прежде чем идти в украинское посольство, западный
гражданин должен обязательно иметь приглашение, часто — только оригинал
со всеми возможными подписями и печатями. Поэтому, подсчитав, видим: за
одноразовую поездку в Украину с одного человека взимается от $11 до $95.
Теперь посмотрим на средние ежедневные расходы западного
туриста в Украине (по правилу, туристом считается любой человек, пересекший
границу, если только он не является членом официальной делегации). Если
человек приезжает на неделю в Киев, то даже по минимальным расценкам он
ежедневно тратит: гостиница — $80—150, питание — $10—30, развлечения —
$10— 100, итак ежедневно западный турист тратит от $100 до почти $300,
т.е. за неделю в Украине остается от $700 до $2100. Вряд ли следует задавать
риторические вопросы — кроме одного: пытался ли кто-нибудь когда-то подсчитать,
сколько граждан западных и других развитых стран отказались от поездки
в Украину (т.е., сколько денег потеряно Украиной) из-за визовых проблем,
отдав предпочтение Польше, Венгрии, Эстонии, Литве, Словакии — тем странам,
где им не нужны ни приглашения, ни визы?
Вспоминается почему-то извечный украинский вопрос о глупости
и бедности…
Теперь — о визовой политике относительно стран СНГ и стран-
«поставщиков» нелегальных иммигрантов. Здесь — все наоборот. Начнем с России,
настоящая граница с которой у нас до сих пор проведена только на бумаге.
16 января 1997 года между Украиной и Россией был подписан интересный документ
— «Соглашение… о безвизовых поездках граждан РФ и Украины». Интересным
этот документ делают несколько моментов, на которых хотелось бы остановиться.
Во-первых: Соглашение (дополнение 1) содержит аж 16 типов документов,
по которым граждане России могут въезжать, выезжать и передвигаться по
Украине. Ради экономии места не будем этот перечень приводить полностью,
отметим только то, что кроме заграничного паспорта он содержит внутренний
паспорт гражданина РФ, военный билет военнослужащего вооруженных сил РФ,
удостоверение личности генерала (адмирала), офицера, прапорщика и т.д.
Если это является проявлением «стратегического партнерства», остается только
сожалеть, что мы не имеем такого уровня «стратегичности» в отношениях,
скажем, с США.
Во-вторых , в отличие от большинства подобных документов,
Соглашение не содержит предельного срока пребывания граждан России в Украине,
то есть, фактически лишает Украину возможности контролировать на своей
территории период пребывания и количество иностранцев, которые не настолько
платежеспособны, чтобы быть желанными гостями (а именно таковыми являются
большинство граждан стран СНГ). Предвидим возможный контраргумент об «исторической
близости» наших народов. Тогда — для сравнения: какими бы близкими не оставались
отношения Чехии и Словакии, граждане одной страны не могут находиться на
территории другой больше 180 дней в году.
Подобный подход в своей визовой политике Украина сохраняет
и относительно других стран СНГ — прежде всего, стран Закавказья и Центральной
Азии. Для их граждан граница Украины так же открыта, несмотря на то, что
именно из этих регионов в Украину течет контрабанда оружия, наркотиков,
организованная преступность и нелегальная миграция (это подтверждают регулярные
отчеты МВД, Таможенной службы и Госкомграницы Украины).
На основании изложенного выше можно сделать следующий неутешительный
вывод: отсутствие полноценной и эффективно действующей визовой политики
в Украине представляет своими последствиями прямую угрозу (невоенного характера)
национальной безопасности.
После президентских выборов проблема визовой политики Украины
встанет неминуемо и остро. Поэтому попробуем рассмотреть несколько вероятных
ее вариантов и сформулировать некоторые рекомендации для тех, кто будет
принимать соответствующие решения.
Вариант первый. Кардинальное изменение визовой политики
Украины, что в первую очередь будет предусматривать — согласно провозглашенным
внешнеполитическим приоритетам — неотложную полную отмену (даже в одностороннем
порядке) визового режима для граждан стран с традиционно высоким уровнем
жизни и стран со средним уровнем жизни, граждане, которые не могут представлять
реальной угрозы нелегальной иммиграции из-за их удаленности от Украины.
Это прежде всего — страны ЕС плюс Исландия, Норвегия и Швейцария, страны
Балтии, а также — США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Япония, Аргентина,
Бразилия, Чили и т.д. Варианты продолжительности безвизовых поездок при
этом могут составлять от 90 до 180 дней. Такой шаг Украины, возможно, привел
бы к определенным убыткам в краткосрочном — до 3 лет — измерении. Но даже
при условии сохранения относительно медленного реформирования и развития
туристического сектора Украины уже через несколько лет бюджетные поступления
от туризма и бизнес-поездок значительно превысили бы убытки на первом этапе.
Важным моментом в процессе кардинального изменения визовой
политики должен бы стать отказ Киева от введения визового режима въезда
для граждан стран Центральной Европы даже после того, как, согласно требованиям
ЕС, они были бы вынуждены прибегнуть к такому шагу по отношению к гражданам
Украины.
Вместе с тем, реформа визовой политики будет предусматривать
и несколько очень непопулярных шагов. Это — прежде всего введение визового
режима для стран СНГ, причем этот режим должен базироваться на индивидуальном
подходе к каждой стране. Скажем, если для граждан России, Беларуси и Молдовы
такой режим мог бы быть средним по жесткости (необязательность оригиналов
приглашения, недолгие сроки рассмотрения документов и выдачи виз, возможность
многократных виз, более низкие тарифы и т.д.), то для граждан стран Закавказья
и Центральной Азии (в данном случае — Азербайджана, Армении, Казахстана,
Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана) режим должен быть максимально
жестким (приглашение только в оригинале, выдача виз по частным приглашениям
только после собеседования, с указанной по дням продолжительностью пребывания,
более высокие тарифы и т.д.). Подобные шаги, бесспорно, будут очень болезненными,
особенно на начальном этапе. Но если они являются одним из условий нашей
дальнейшей интеграции в Европу, сомнений относительно приоритетов быть
просто не должно, какими бы ценными в краткосрочном измерении они ни были.
Другим важным моментом в процессе реформирования визовой
политики Украины, в дополнение к «черному списку» отдельных лиц, должно
стать заключение так называемого «черного списка» стран, граждане которых
являются нежелательными на территории Украины. В этом случае, как правило,
выдача виз на частные поездки вообще должна быть сведена до минимума, а
стоимость виз максимально высокой. Относительно поездок в Украину с целью
обучения, гражданам этих стран должно быть поставлено условие предварительной
оплаты минимум на 3 года вперед с проверкой и подтверждением о поступлении
денег в избранные ими учебные заведения.
Вариант второй. Визовая политика остается неизменной.
В этом случае можно прогнозировать большие проблемы на пути увеличения
доходов от туризма даже в случае развития туристической инфраструктуры
в стране: по собственному признанию Госкомтуризма, именно визовый режим
является одним из главных барьеров на пути развития туризма в Украине.
Значительные препятствия будут сохраняться на пути малых
и средних инвестиций в украинскую экономику, поскольку потенциальные инвесторы
не будут иметь возможности приезжать в Украину тогда, когда им необходимо,
а не тогда, когда смогут получить визу.
Украина и впредь будет страдать от проблем нелегальной
миграции, преступности и контрабанды. Свободный въезд, передвижение и пребывание
граждан стран с низким уровнем жизни, нестабильной политической, экономической
и демографической ситуацией будет значительно способствовать росту преступности.
Активное привлечение в сферу противозаконных деяний иностранцев в сочетании
с низким уровнем жизни самих украинских граждан в перспективе может стать
причиной обострения ксенофобии в украинском обществе, что окончательно
перечеркнет шансы Украины интегрироваться в Европейский Союз в обозримом
будущем. Не говоря уже о настоящем «железном занавесе», который ЕС будет
вынужден возвести на своих восточных границах. На этот раз — всерьез и
надолго.
