Днями чеський уряд ухвалив запровадити візовий режим
для громадян Північної Кореї, Куби й Камбоджі, але поки що утримався від
подібних кроків щодо України, Білорусі, Росії та Китаю. Однак прем'єр-міністр
Чеської Республіки Мілош Земан заявив, що наприкінці жовтня буде запроваджено
візовий режим для громадян України, аби покласти край великому напливу
українців, що незаконно шукають роботу. Цей крок колишніх колег за соцтабором
яскраво засвідчує: якщо справи із «реформами» будуть в Україні йти так,
як зараз, то Європа знову відгородиться від нас новою «залізною завісою».
Звичайно, це питання більше внутрішньої політики й адекватності влади сучасним
європейським стандартам політичного управління. А парадокси візової політики
України, про які йдеться в статті, досить показово демонструють рівень
стратегії цього управління: «євроатлантичним вибором» тут і не пахне.
Необхідність аналізу проблем і перспектив візової політики
нашої країни особливо загострилася порівняно нещодавно, і приводом для
цього стали наміри Чехії та Словаччини запровадити візовий режим в'їзду
для українських громадян. Попри те, що офіційних заяв досі ані з Праги,
ані з Братислави не надходило, в українських ЗМІ вже встигли з'явитися
конкретні дати: з 1 листопада — візовий в'їзд до Чехії, та, відповідно,
з 1 січня — до Словаччини.
Дати навряд чи відіграватимуть тут вирішальну роль: головне
— процес, який, поза жодними сумнівами, вже розпочався в Празі та Братиславі,
чиї політики неодноразово давали зрозуміти, що запровадження візового режиму
для українців — лише справа часу, диктована пріоритетом цих країн на інтеграцію
до ЄС.
На жаль, перспективи ускладнення подорожей українців до
колишніх соціалістичних країн Європи не спонукали український уряд до детального
аналізу усього комплексу проблемних питань візової політики Києва, натомість
оголошено про створення спільних робочих груп, які «опрацьовуватимуть питання»
з метою, як говориться, «максимального пом'якшення» візової проблеми для
наших громадян. Робочі групи — річ, безперечно, позитивна, але ефективно
працюють вони лише тоді, коли їх створення є результатом того, що в розвинутих
демократіях зветься policy, а не ad hoc рішень — зосередження на проблемі
після виникнення або ж — ще гірше — загострення останньої.
Засадами візової політики України стали кілька законів,
ухвалених Верховною Радою України протягом перших років незалежності, а
також декілька урядових постанов та інструкцій, прийнятих цього року. Це,
передусім, — Закон України про громадянство (1991 р., зі змінами 1993,
1994 та 1997 рр.), Закон України про біженців (1993 р.), Закон України
про правовий статус іноземців (1994 р.), Постанова Кабінету Міністрів України
(№. 227 від 20.02.97), якою введено в дію Правила оформлення візових документів
для в'їзду в Україну (1999 р.), Інструкція про порядок оформлення візових
документів іноземцям та особам без громадянства (1999 р.) та інші. На цій
законодавчій базі грунтується діяльність урядових інституцій, відповідальних
за формулювання та втілення візової політики України, а саме: Міністерства
закордонних справ, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства України
з питань національностей та міграції й Держкомкордону.
Після набуття незалежності кожна колишня республіка Радянського
Союзу почала формулювання власної візової політики. Цей процес умовно можна
поділити на три напрями.
Перший — формулювання та втілення кардинально нової політики,
що мало місце в колишніх республіках Балтії й характеризувалося повним
зламом радянських засад у визначенні режиму в'їзду-виїзду власних та іноземних
громадян. Тобто повна лібералізація виїзду та лібералізація (часто — навіть
в односторонньому порядку) в'їзду громадян країн Заходу та інших розвинених
країн з паралельним запровадженням візового режиму середньої жорсткості
для громадян решти колишніх республік СРСР та максимально жорсткого — для
громадян країн-постачальників потенційних нелегальних іммігрантів.
Другий напрям був обраний більшістю колишніх республік
СРСР. Головна його характеристика полягає в лібералізації процедури виїзду
для власних громадян з одночасним збереженням традиційно радянського підходу
щодо в'їзду іноземців: складний візовий бар'єр для громадян країн Заходу
(ЄС, США, Канади тощо) й порівняно м'який візовий режим для країн Африки,
Південно-Східної Азії, тобто головних «донорів» нелегальної імміграції.
І, нарешті, третій напрям візової політики практикується
такими колишніми республіками СРСР, як, наприклад, Туркменістан. Даний
напрям передбачає фактично повне збереження радянських засад щодо виїзду
власних громадян за кордон (правила так званої «виїзної візи», складна
процедура отримання закордонного паспорта тощо), підтримання жорсткого
візового режиму в'їзду громадян західних країн, м'який (або взагалі не
існуючий) візовий режим для країн регіону — окрім колишніх республік СРСР.
Щодо останніх, Туркменістан влітку цього року запровадив візовий в'їзд,
вийшовши з Угоди про безвізове пересування громадян країн СНД територією
її учасників (1992 р.), хоча, як стверджують аналітики, зроблено це було
швидше через бажання Ашгабату ще більше обмежити інформаційний простір
для власних громадян з його «неправильними» ідеями.
Україну можна віднести до країн, що обрали другий варіант
із трьох вищезгаданих. Громадяни країн СНД, про інтеграцію з якими мова
нібито не йде, продовжують вільно та неконтрольовано приїздити та залишатися
в Україні, а режим в'їзду для громадян країн Африки та Азії залишається
настільки простим, що його результати легко можна побачити в численних
зведеннях українських правоохоронців та прикордонників.
Проблема відсутності стратегії у візовій політиці прямо
пов'язана із проблемами загальної невизначеності зовнішньої політики України;
остання особливо чітко простежується саме зараз, під час виборчої кампанії,
коли кількість взаємозаперечливих зовнішньополітичних заяв та рішень політичного
керівництва країни не можна й перелічити. Яскравим прикладом половинчастості
рішень — логічного результату відсутності стратегії — може слугувати скасування
Україною в грудні 1998 року візового в'їзду для носіїв дипломатичних паспортів
країн Євросоюзу і подача цього як великого досягнення — у той час, коли
головним джерелом прибутку для будь-якої країни є перш за все туристи та
представники бізнесу.
Друга проблема полягає в невизначеності пріоритетів політики,
що веде до прямого протиріччя між деклараціями та реальними діями. Знову-таки,
показово: вже згадувані заяви Києва про європейську інтеграцію (при цьому
Україна не забуває скаржитися на «нову залізну завісу» з боку ЄС) на тлі
фактичного підтримання такої завіси щодо громадян країн Євросоюзу, які,
окрім візи на в'їзд до України, повинні ще й зареєструватися в наших органах
внутрішніх справ. У зв'язку із цим, цілком природно постають декілька конкретних
запитань, на які хотілося б почути не менш конкретні відповіді:
— чи були серед нелегальних іммігрантів, затриманих та
депортованих з України протягом 1991-99 років, громадяни країн ЄС, США,
Канади, Австралії, і якщо так, який відсоток вони складають із загальної
кількості затриманих та депортованих?
— чому в Україні досі не втілюється на практиці досвід
країн Центральної Європи, про цінність якого говорять так багато, і який
полягає в часто односторонньому (на початковій стадії) скасуванні візового
режиму для громадян країн Заходу, що зіграло далеко не останню роль у збільшенні
бюджетних доходів у цих країнах?
Останнє запитання, на нашу думку, яскраво висвітлює відсутність
такої засадничої в процесі вироблення політики речі, як аналіз втрат та
переваг за умови прийняття тієї чи іншої ухвали. Елементарний приклад такого
аналізу можна навести, використовуючи додаток 2 до постанови Кабінету Міністрів
України «Про затвердження тарифів консульського збору, що справляється
за оформлення візових документів для в'їзду в Україну» (№ 1457 від 9 серпня
1999 р.) та інформацію про середні щоденні витрати пересічного західного
громадянина в Україні. Отже: автоматизована обробка візової анкети коштує
1—45$, оформлення одноразової візи для в'їзду до України коштує: службової
— 15—50$, ділової — 15—50$, туристичної — 10—40$, у приватних справах —
10—50$. До цих розцінок слід додати надзвичайно довгу (у середньому — 7—10
днів) та забюрократизовану процедуру подання та розгляду візових документів.
Так, перед тим, як йти до української амбасади, західний громадянин повинен
обов'язково мати запрошення, часто — лише оригінал з усіма можливими підписами
й печатками. Тож, підрахувавши, бачимо: за одноразову поїздку до України
з однієї людини стягується від $11 до $95.
Тепер погляньмо на середні щоденні витрати західного туриста
в Україні (за правилом, туристом вважається будь-яка людина, що перетнула
кордон, якщо тільки вона не є членом офіційної делегації). Якщо людина
приїздить на тиждень до Києва, то навіть за мінімальними розцінками вона
щоденно витрачає: готель — 80—150$, харчування — 10—30$, розваги — 10—100$.
Отже щоденно західний турист витрачає від 100 до майже 300 доларів США,
тобто за тиждень в Україні залишається від 700 до 2.100 доларів. Навряд
чи потрібно ставити риторичні запитання — окрім одного: чи хто-небудь колись
намагався підрахувати, скільки громадян західних та інших розвинених країн
відмовилися від поїздки до України (тобто, скільки грошей втрачено Україною?)
через візові проблеми, надавши перевагу Польщі, Угорщині, Естонії, Литві,
Словаччині, — тим країнам, де їм не потрібні ані запрошення, ані візи?
На згадку чомусь спадає одвічно українське запитання про
дурість і бідність…
Тепер — про візову політику щодо країн СНД та країн-«постачальників»
нелегальних іммігрантів. Тут — усе навпаки. Почнемо з Росії, справжній
кордон з якою в нас досі проведено лише на папері. 16 січня 1997 року між
Україною та Росією було підписано цікавий документ — «Угода… про безвізові
поїздки громадян РФ та України». Цікавим цей документ роблять кілька моментів,
на яких хотілося б зупинитися. По-перше , Угода (додаток 1) містить аж
16 типів документів, за якими громадяни Росії можуть в'їжджати, виїжджати
та пересуватися Україною. Задля економії місця не будемо цей перелік наводити
повністю, зазначимо лише те, що окрім закордонного паспорта він містить
внутрішній паспорт громадянина РФ, військовий квиток військовослужбовця
збройних сил РФ, посвідчення особи генерала (адмірала), офіцера, прапорщика
і т. ін. Якщо це є проявом «стратегічного партнерства», залишається лише
шкодувати, що ми не маємо такого рівня «стратегічності» у відносинах, скажімо,
зі США.
По-друге , на відміну від більшості подібних документів,
Угода не містить граничного терміну перебування громадян Росії в Україні,
тобто, фактично позбавляє Україну можливості контролювати на своїй території
період перебування та кількість іноземців, які не настільки платоспроможні,
щоб бути бажаними гостями (а саме такими є більшість громадян країн СНД).
Передбачаємо можливий контраргумент про «історичну близькість» наших народів.
Тоді — для порівняння: якими близькими не залишалися б відносини Чехії
та Словаччини, громадяни однієї країни не можуть перебувати на території
іншої понад 180 днів на рік.
Подібний підхід у своїй візовій політиці Україна зберігає
й щодо інших країн СНД — передусім, країн Закавказзя та Центральної Азії.
Для їхніх громадян кордон України так само відкритий, незважаючи на те,
що саме з цих регіонів до України здійснюється контрабанда зброї та наркотиків.
Там же — джерела організованої злочинності та нелегальної міграції (це
підтверджують регулярні звіти МВС, Митної служби та Держкомкордону України).
На підставі викладеного вище можна зробити наступний невтішний
висновок: відсутність повноцінної та ефективно діючої візової політики
в Україні є, за своїми наслідками, прямою загрозою (невійськового характеру)
національній безпеці.
Після президентських виборів проблема візової політики
України постане неминуче й гостро. Спробуймо ж розглянути декілька ймовірних
її варіантів та сформулювати деякі рекомендації для тих, хто прийматиме
відповідні ухвали.
Варіант перший . Кардинальна зміна візової політики
України, що перш за все передбачатиме — згідно з проголошеними зовнішньополітичними
пріоритетами — невідкладне повне скасування (навіть в односторонньому порядку)
візового режиму для громадян країн із традиційно високим рівнем життя та
країн з середнім рівнем життя, громадяни яких не можуть становити реальну
загрозу нелегальної імміграції через їх віддаленість від України. Це передусім
— країни ЄС плюс Ісландія, Норвегія й Швейцарія, країни Балтії, а також
— США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Японія, Аргентина, Бразилія, Чилі
тощо. Варіанти тривалості безвізових поїздок при цьому можуть становити
від 90 до 180 днів. Такий крок України, можливо, призвів би до певних втрат
у короткостроковому — до 3 років — вимірі. Але навіть за умови збереження
відносно повільного реформування й розвитку туристичного сектора України,
вже за кілька років бюджетні надходження від туризму та бізнес-поїздок
значно перевищили б втрати на першому етапі.
Важливим моментом у процесі кардинальної зміни візової
політики мусила б стати відмова Києва від запровадження візового режиму
в'їзду для громадян країн Центральної Європи навіть після того, як згідно
з вимогами ЄС, вони були б змушені вдатися до такого кроку щодо громадян
України.
Разом із тим, реформа візової політики передбачатиме й
кілька вкрай непопулярних кроків. Це — передусім запровадження візового
режиму для країн СНД, причому цей режим муситиме базуватися на індивідуальному
підході до кожної країни. Скажімо, якщо для громадян Росії, Білорусі та
Молдови такий режим міг би бути середнім за жорсткістю (необов'язковість
оригіналів запрошення, недовгі терміни розгляду документів та видачі віз,
можливість багаторазових віз, нижчі тарифи й подібне), то для громадян
країн Закавказзя та Центральної Азії (у даному випадкові — Азербайджану,
Вірменії, Казахстану, Таджикистану, Туркменістану, Узбекистану) режим повинен
бути максимально жорстким (запрошення лише в оригіналі, видача віз за приватними
запрошеннями лише після співбесіди, з тривалістю перебування вказаною в
днях, вищі тарифи і подібне). Подібні кроки, безперечно, будуть дуже болісними,
особливо на початковому етапі. Але якщо вони є однією з умов нашої подальшої
інтеграції до Європи, сумнівів щодо пріоритетів бути просто не повинно,
якими б дорогими в короткотерміновому вимірі вони б не були.
Іншим важливим моментом у процесі реформування візової
політики України, на додаток до «чорного списку» окремих осіб, повинно
стати укладання так званого «чорного списку» країн, громадяни яких є небажаними
на території України. У цьому випадкові, як правило, видача віз на приватні
поїздки взагалі мусить бути зведена до мінімуму, а вартість віз максимально
високою. Щодо поїздок до України з метою навчання, громадянам цих країн
мусить бути виставлена умова попередньої оплати мінімум на 3 роки вперед
з перевіркою та підтвердженням надходження грошей до обраних ними навчальних
закладів.
Варіант другий . Візова політика залишається незмінною.
У цьому випадку можна прогнозувати великі проблеми на шляху збільшення
доходів від туризму навіть у випадку розвитку туристичної інфраструктури
в країні: за власним визнанням Держкомтуризму, саме візовий режим є одним
із головних бар'єрів на шляху розвитку туризму в Україні.
Значні перешкоди зберігатимуться на шляху малих та середніх
інвестицій в українську економіку, оскільки потенційні інвестори не матимуть
змоги приїздити до України тоді, коли це їм потрібно, а приїжджатимуть
лише тоді, коли зможуть отримати візу.
Україна й надалі потерпатиме від проблем нелегальної міграції,
злочинності та контрабанди. Вільний в'їзд, пересування та перебування громадян
країн із низьким рівнем життя, нестабільною політичною, економічною та
демографічною ситуацією значно сприятиме зростанню злочинності. Активне
залучення до сфери протизаконних дій іноземців у поєднанні з низьким рівнем
життя самих українських громадян у перспективі може стати причиною загострення
ксенофобії в українському суспільстві, що остаточно перекреслить шанси
України інтегруватися до Європейського Союзу в осяжному майбутньому. Не
говорячи вже про справжню «залізну завісу», що її ЄС буде змушений опустити
на своїх східних кордонах. Цього разу — всерйоз і надовго.
