На последних выборах чуть ли не каждая политическая партия обещала провести реформу децентрализации — передать полномочия от центральных органов власти местному самоуправлению.
Первый шаг к реформе сделал бывший президент Петр Порошенко. Он внес в Верховную Раду проект изменений в Конституцию, который, по его словам, должен был раз и навсегда решить проблему концентрации власти. Однако парламент не поддержал его инициативу, в частности из-за наличия в предложениях особого статуса Донбасса.
Теперь уже президент Владимир Зеленский вносит в парламент новый проект изменений в Конституцию относительно децентрализации. Как это изменение может повлиять на рядового украинца?
КАК ТЕПЕРЬ РАБОТАЕТ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Сегодня рядовой житель каждого населенного пункта знает, что в городе его интересы представляют мэр и местная рада — органы местного самоуправления, которых избирает общество на выборах. Их полномочия ограничены вопросами местного уровня — благоустройством, транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством и тому подобное.
Государственную власть на местном уровне представляют председатели государственных администраций, которых назначает президент по представлению правительства. Председатели государственных администраций следят за работой местных рад и мэров и в случае нарушений с их стороны обращаются в суд. Также они могут влиять на распределение бюджетных средств между громадами, поэтому местной власти выгодно поддерживать с ними хорошие отношения.
Но на случай если председатели государственных администраций начнут переходить пределы, в Конституции есть механизм защиты местного самоуправления от их нападений. Районная или областная рады могут объявить недоверие главе государственной администрации, а президент будет вынужден реагировать на конфликт или глава РГА уйдет в отставку автоматически.
Такая система неэффективна и порождает очень много конфликтов как между органами местного самоуправления и государством, так и между мэром и местной радой. Однако даже при таких условиях органы местного самоуправления способны действовать независимо от государственной власти в интересах громады, лишь было бы такое желание. В свое время именно конфликт между местной властью и главой государственной администрации привел к мусорному кризису во Львове. А конфликт между главой Киевской городской государственной администрации Александром и бывшим мэром Киева Леонидом Черновецкий привел к лишению последнего всех полномочий как руководителя города.
ЧТО ПРЕДЛАГАЕТ ПРЕЗИДЕНТ
Президент предлагает точечные, но очень важные изменения, которые изменят распределение полномочий и баланс властей. И в корне повлияют на отношения местного самоуправления и государственной власти.
Главным изменением является возможность законом определять правовой статус административно-территориальных единиц. Например, Верховная Рада сможет принимать решения об особых преференциях определенным областям. Предлагать такие решения смогут президент, Кабинет Министров или только один депутат.
Вторым по важности изменением является ликвидация местных государственных администраций. В то же время президент предлагает создать институт префектов. Префект будет представителем государства на местах. Назначать его будет президент по представлению Кабинета Министров. Планируется ротация префектов каждые три года, то есть префект не сможет несколько раз подряд руководить в одном округе.
Префект сможет присматривать за работой органов местного самоуправления, следить за внедрением политики правительства в сферах образования, здравоохранения и всех других политик. Префект сможет останавливать решения органов местного самоуправления — будет вносить соответствующее представления президенту, а также будет самостоятельно формировать свой офис.
Третье — президент увеличивает свое влияние на местное самоуправление. Районные и областные рады больше не смогут объявлять недоверие главе государственной администрации. Но по представлению префекта президент будет приостанавливать полномочий мэров и местных рад и назначать на их место временных государственных уполномоченных.
КАКИМ ОБРАЗОМ ЭТО ПОВЛИЯЕТ НА НАС
Если эти изменения в Конституцию примут, каждый из нас рано или поздно их почувствует.
Во-первых, норма об «определении законом правового статуса административно-территориальных единиц» плохо выписана, что позволяет трактовать ее как угодно. В частности, ее можно понимать как возможность Верховной Рады законом определять особенности определенных областей или округов.
Таким образом, Верховная Рада сможет установить в Шацком округе Волынской области отдельный порядок избрания руководителей прокуратуры, в Запорожской области — особенности назначения судей, а в Донецкой — позволить патрулирование городов национальной полицией вместе с отрядами народной милиции, о чем с гордостью будет говорить министр внутренних дел. Если одна область получит какие-то особенности, аналогичных преимуществ справедливо захотят все остальные. Такой сценарий приведет сначала к федерализации, а в дальнейшем — к развалу Украины.
Во-вторых, непонятно, кто такой префект. Если это представитель правительства на местах, то почему его назначает президент? Если это представитель президента — зачем ему быть государственным служащим и следить за выполнением правительственной политики?
По его полномочиям, префекта должно было бы назначать правительство. А если его будет назначать президент, то префект будет верен и подчинен именно ему. При таких условиях префект будет «смотрящим», который при молчаливом согласии президента бесконтрольно будет вмешиваться в работу органов местного самоуправления и правительства.
Ротация префектов — это хорошая идея, которая позволит им не задерживаться и не пускать коррупционные корни в одном месте. Но при праве префектов формировать состав своего офиса это может иметь и негативные последствия. Любой новый префект будет увольнять работников предыдущего и нанимать новых — верных только ему. Таким образом, люди, которые хотят долго и продкутивно работать на государство, в офис префекта могут не обращаться.
В-третьих, чем сильнее влияние президента на местное самоуправление, тем мы ближе к его разрушению. Останавливать решения местного самоуправления, которые подрывают государственность, действительно нужно. Но для этого существуют другие средства. Например, правоохранительные органы могут обжаловать незаконные решения. А если мэры или местные рады имеют замечания к государственному суверенитету или территориальной целостности — работники Службы безопасности могут ознакомить их с условиями проживания в тюрьмах на 15 лет с конфискацией имущества. Поэтому необходимости привлекать еще президента к подобным процессам нет.
Но проблема в другом. Президент хочет прекращать полномочия органов местного самоуправления по обращению префекта. Для этого достаточно, чтобы акты мэра или местной рады противоречили Конституции и угрожали национальной безопасности. Для выяснения мотивации таких решений не нужно будет решение суда, а достаточно лишь представления префекта.
Такие предложения являются абсурдными, поскольку нарушить Конституцию довольно легко. Все законы принимаются во ее исполнение. Если мэр или рада нарушают закон — они автоматически нарушают Конституцию. Это значит, что для нарушения Конституции достаточно не дать ответ на обращение граждан, не опубликовать принятое решение или несвоевременно выплатить заработную плату работникам коммунального предприятия.
Президент сам определяет, что является угрозой национальной безопасности. Это удобный сценарий для того, чтобы в ручном режиме прекращать работу избранных гражданами органов местного самоуправления и закрывать неудобные рады и мэрии.
Еще один плохой знак — недоверие префекту не смогут объявить областные и районные рады. Если возникнет конфликт между органами местного самоуправления и префектом, все просто смирятся и продолжат сотрудничать с недоверием друг к другу. Повлиять на это сможет лишь президент, который либо заменит своего префекта, либо остановит полномочия неугодных мэра и рады.
ЧТО ИМЕЕМ В ИТОГЕ
Предложения президента Владимира Зеленского о децентрализации не приведут к желаемому результату. Верховная Рада сможет определять особый статус определенных областей или округов, что рано или поздно приведет к федерализации и развалу Украины. Президент получит префекта — своего «смотрящого» за органами местного самоуправления и министерствами на местах. Органы местного самоуправления не смогут защищать интересы местной громады и будут придерживаться линии президента.
Поэтому мы получим не децентрализацию, а скрытую концентрацию власти в руках президента.
