Через месяц, 29 октября, состоятся первые выборы в 200 объединенных территориальных громадах, созданных в рамках процесса децентрализации. По предварительным данным, в них смогут принять участие свыше 1,3 миллиона человек. Понятно, что эти выборы станут важным этапом как для объединенных громад, так и для других общин, которые еще не выбрали свой путь, поскольку в ходе предвыборных мероприятий будут подводиться первые итоги и составляться планы на будущее. Без последних ни один кандидат, конечно же, не сможет добиться успеха.
А на днях итоги работы по децентрализации и созданию территориальных громад подвел премьер-министр Владимир Гройсман. По его словам, проект государственного бюджета Украины на 2018 год сохраняет основные приоритеты, в том числе продолжение децентрализации — одной из самых успешных реформ в Украине. Как считает премьер, об успехе этой реформы свидетельствуют конкретные данные: с 2014 года местные бюджеты выросли на 100 миллиардов гривен, а за восемь месяцев этого года собственные доходы местных бюджетов 366 объединенных территориальных громад (ОТГ) увеличились на 85,5% и достигли 5,5 миллиардов гривен. «Это колоссальный ресурс, которого никогда раньше не имели местные бюджеты, — подчеркнул Гройсман. — Такой рост свидетельствует об одном — мы движемся правильным путем».
Между тем этот путь, естественно, усыпан не одними лишь розами. Есть и сложности. Интересы близлежащих громад далеко не всегда совпадают. Меньшие и небогатые громады не хотят попадать в зависимость от соседей, более продвинутые населенные пункты не спешат делиться своими достижениями с бедными. Нужно ли местным властям, используя имеющиеся положительные примеры, проявлять административное усердие и настойчивость, добиваясь впечатляющих цифр о ходе децентрализации? И какие в их распоряжении имеются механизмы, позволяющие мотивировать людей, живущих в различных населенных пунктах, находить и продуктивно использовать точки соприкосновения?
Ассоциация содействия самоорганизации населения провела два интересных исследования, направленные на то, чтобы понять, как работает на децентрализацию созданный государством инструментарий. Первое из них посвящено изучению эффективности государственной поддержки проектов регионального развития, реализующихся Государственным фондом регионального развития в пяти пилотных регионах — в Одесской, Луганской, Львовской, Черниговской и Черновицкой областях.
Рассказывает эксперт организации Оксана КАЛАШНИКОВА: «Мы с самого начала отслеживаем, как идет децентрализация в громадах, — говорит она, — Провели анализ самодостаточности громад в Одесской области. При этом оказалось, что большинство объединенных территориальных громад сейчас, к сожалению, не могут себя содержать за счет собственных финансовых поступлений. И мы проанализировали, каким образом используются источники финансирования, выделяемые региону, а это в основном средства Государственного фонда регионального развития (ГФРР). Оказалось, что здесь в основном уповают на социальные проекты — ремонт школ, уличное освещение, и фактически не имеют экономических слагаемых и даже в будущем не будут источником поступлений в бюджеты громад».
«Мы проанализировали все представленные регионами проектные предложения в пяти названных областях, а также финансово поддержанные проекты, — отчитывается Калашникова, — и увидели растущую активность. Если в 2015 году было представлено 1180, в 2016-м — 3013, то в 2017 году — 5016 проектов. Так что этот инструмент приобретает все большую популярность. Причем поначалу уровень освоения выделяемых средств был довольно низок. В некоторых регионах он не превышал 45—50%. Так что эти деньги не использовались и возвращались в бюджет».
«Но уже в 2016 году и в этом статистика эффективности использования средств существенно улучшилась, — докладывает активистка, — Сейчас регионы использует средства, выделенные им на реализацию проектов, на уровне 80—90%. Даже в Луганской области, где начинали в 2015 году с 15%, в 2016-м уровень использования средств вырос до 56%». В то же время она отмечает, что среди поддержанных проектов доминируют те, которые были представлены областными и районными государственными администрациями. Эксперт отмечает, что это связано с тем, что их кадровый потенциал позволяет готовить более качественные заявки. Тогда как органы местного самоуправления не всегда могут квалифицированно подготовить необходимые документы.
Председатель Ассоциации Александр КРУПНИК, подбивая итоги этого исследования, отметил, что Государственный фонд регионального развития, где ключевым является слово развитие, не должен превращаться в государственный фонд латания местных дыр. Он также говорит о впечатлении, которое сложилось у исследователей: областные органы власти, как администрации, так и советы, несколько отстранились от работы в этом направлении, поскольку использование фонда как бы не в тренде и у правительства. «Идет децентрализация, происходит объединение громад... И это ведет к тому, что даже на областном уровне нет согласования между различными источниками финансирования для решения существующих проблем, — говорит Крупник, — нет согласования между стратегиями развития области, района, территориальной громады, тогда как условия конкурсов требуют согласованности».
Ассоциация изучила и другой путь, позволяющий громадам повышать самодостаточность. Он описан в законе о сотрудничестве местных громад. При этом исследователи отмечали, что Государственный фонд регионального развития мог бы активнее стимулировать сотрудничество и объединенных, и необъединенных громад, и это могло бы сэкономить им немало средств. Как отмечает народный депутат Александр ДЕХТЯРЧУК, большую роль могли бы сыграть средства фонда на специальные структурные проекты — подъемные, как окрестили их в народе. По его мнению, их следует выделять громадам, заключившим реальные соглашения о сотрудничестве. Ведь ГФРР не использует имеющиеся средства в полном объеме. Но в проекте бюджета на 2018 год фонду предусмотрено еще больше средств.
Народный депутат отмечает определенную забюрократизованность порядка прохождения проектов для объединенных территориальных громад. Их нужно согласовывать в обладминистрации, получать какие-то непонятные визы. А в Минрегионе нужно обязательно встретиться с методистом, отвечающим за регион. И лишь после этого специальная комиссия могла рассматривать проект. «Но первые средства по таким проектам стали поступать только в этом месяце, — отмечает Дехтярчук. — И если это большой проект, проект объединения, то мы получаем проблему с его реализацией до конца года. Есть опасность, что средства не будут освоены — их придется возвращать в госбюджет».
Народный депутат предлагает расширить закон о сотрудничестве громад, включив в него положения об их ассоциации и соответствующих прав. «Сегодня местное самоопределение в Украине четко привязано к границам территорий. Это неправильно, — утверждает Дехтярчук. — Местное самоуправление должно действовать в тех границах, которые образуют сами эти органы с целью оказания качественных административных услуг. Это — европейская формула. И если мы будем ее использовать, то получим возможность оказывать населению нормальные услуги».
Отстаивая принцип сотрудничества общин, народный депутат обосновывает это, например, тем, что «центр оказания административных услуг — дорогая вещь, очень дорогая, и поэтому иметь ее в каждой громаде, даже объединенной, нецелесообразно». Он приводит в пример французских чиновников, которые, отвечая на вопрос о том, когда у них началась децентрализация, говорят, что это было во времена Наполеона Бонапарта. А когда у них спрашивают, когда децентрализация должна завершиться, то они отвечают: никогда — потому что нет пределов для совершенствования.
Цитируя Гройсмана, который утверждает, что доходы местных бюджетов уже приближаются к доходам госбюджета, Дехтярчук добавляет: «Закон о сотрудничестве может использоваться объединенными громадами и их руководителями, стремящимися к развитию, как действенный инструмент (наращивания доходов громад), а не как возможность консервации себя на должности».
