Правительство перенесло принятие бюджетной резолюции в связи с командировкой премьера в США. В соответствии с действующим законодательством, Верховная Рада должна рассмотреть виденье правительством государственной сметы в следующем году и внести свои предложения не позже 1 октября текущего года. Удастся ли правительству Гройсмана сломать уже стойкую традицию «аврального» голосования за госбюджет в ночь перед рождественскими каникулами, проверим. Однако эксперты утверждают: это далеко не все «искушения» подготовки бюджета, с которыми должен будет справиться этот Кабмин, если он действительно хочет войти в историю, как заложивший фундамент для экономического роста Украины.
«Бюджетные баталии», которые традиционно разворачиваются едва ли не под аккомпанемент перезвона новогодних бокалов, вызывают закономерный вопрос о наличии в Украине бюджетной политики как таковой. То есть именно как системы целевым образом ориентированных мероприятий и инструментов, которая обоснованно и прозрачно разрабатывается предварительно в ходе консультаций заинтересованных сторон, а затем закономерно воплощается в соответствующих нормативно-правовых актах (в нашем случае — Закон Украины о государственном бюджете).
В формализированных бюджетных процедурах такая политика должна закладываться специальным документом — «Основными направлениями бюджетной политики Украины», который по представлению правительства должна ежегодно утверждать Верховная Рада Украины (его еще называют «бюджетная резолюция» или «бюджетная декларация»). В законодательстве Украины подобный документ существует с 90-х годов. Сначала его издавал Президент Украины, а впоследствии его начало готовить правительство, а одобрять Верховная Рада Украины, что было закреплено в Бюджетном кодексе. Согласно законодательству, настоящий документ должен был бы еще до 1 апреля быть одобрен Кабинетом Министров и подан в Верховную Раду, которая должна была бы его одобрить в конце апреля или начале мая.
РИСУНОК АНАТОЛИЯ КАЗАНСКОГО / ИЗ АРХИВА «Дня», 1997 г.
Бюджетным кодексом и Регламентом Верховной Рады Украины определены как структура проекта Основных направлений бюджетной политики, так и процедура его рассмотрения и принятия. Если четко придерживаться всех требований, настоящий документ должен быть указателем для всего бюджетного процесса: как для его непосредственных участников — правительства, Верховной Рады, Минфина и распорядителей бюджетных средств — так и для бизнеса и общественности — касательно планов государства в части направлений финансирования отдельных, важнейших, мероприятий государственной политики, подготовки соответствующих проектов нормативных актов, инструкций и т.п.
Однако Основные направления в последние годы стали для Украины «заколдованным» документом: или народные депутаты не придут к согласию, и он вообще не будет принят (например, в 2013, 2014 и 2015 годах), или же определенные им показатели в процессе подготовки самого бюджета будут существенно «подкорректированы», учитывая новые реалии. И если в предыдущие годы хотя бы формально придерживались сроков представления его в Верховную Раду, сейчас его представление уже просрочено на два с лишним месяца. А это уже своеобразный рекорд. В это время министерства, руководствуясь Основными направлениями, уже должны были бы полным ходом готовить бюджетные запросы, разрабатывать проекты нормативно-правовых актов, чтобы подготовиться к внесению в сентябре проекта Государственного бюджета Украины на 2017 год.
В последнее время все чаще можно услышать вопрос: нужны ли Украине Основные направления бюджетной политики, которые ежегодно должна утверждать Верховная Рада? Если смотреть на факты, то ни украинскому правительству, ни украинскому парламенту такой документ на самом деле не нужен. Есть и открытые противники этого этапа бюджетного процесса. Аргументы просты: вот в сентябре подадим проект бюджета, и там будут — и политика, и ее воплощение в конкретных показателях и законодательных предложениях. Собственно, так в последние годы и делали. Правда, подавали бюджет не в сентябре, а в декабре, ближе к Новому году. И депутатам не давали времени ни увидеть показатели, ни осознать законодательные предложения, не говоря уже о возможности составления «пазла» бюджетной политики. Согласно подходу авторов проекта бюджета, вся политика уместится в общих документах с международными финансовыми организациями и ЕС, которые являются кредиторами или донорами Украины, а бюджет — это формальное выполнение этой политики. Поэтому народных избранников просили не вникать в детали, а быстрее голосовать за то, что подало правительство, под угрозой апокалиптической картины катастрофы и страданий электората в случае, если МВФ не даст транш, а другие доноры не дадут кредиты.
В принципе, последние ощущения оказались справедливыми. Нехватка внимания к бюджетной политике не минула зря, бюджет все заметнее превращался в обычную смету доходов и расходов, а экономический и финансовый упадок усиливал зависимость страны в региональном и глобальном измерениях. Сполна недостаток бюджетной политики Украина почувствовала в период политико-экономического кризиса и внешней агрессии, когда вопрос рационального использования бюджетных ресурсов стал особенно остро. И не в последнюю очередь именно из-за отсутствия надлежащей приоритетизации бюджетных расходов и усиления фискального прессинга на экономику, что потянуло за собой последующие деформации всей экономической политики: ВВП страны за два года упал в реальном измерении на 17%, в долларовом эквиваленте со 180 миллиардов в 2013 г. до 95 миллиардов в 2015 г. По показателям ВВП на душу населения Украина приблизилась к самым бедным странам, о чем красноречиво свидетельствует приведенная инфографика.
Следовательно, несмотря на потенциальную важность, Основные направления бюджетной политики так и не стали в Украине основополагающим ориентиром формирования бюджетной политики, поэтому особых ожиданий ни у экспертного сообщества, ни у общества относительно Основных направлений бюджета-2017 фактически нет.
Между тем, проблема намного более глубокая, чем несоблюдение бюрократических процедур. Положение, которое сложилось с Основными направлениями, воспроизводит нерадостный факт несформированности в Украине основных направлений бюджетной политики, а также смежных с ней политик — как то налоговой или социальной... И составители Государственного бюджета-2017 столкнутся с рядом фундаментальных проблем.
Проблема первая — налоговая политика. Одним из важнейших разделов, который обязательно определяется в проекте Основных направлений бюджетной политики, являются «Приоритетные задачи налоговой политики». Однако сейчас такие приоритеты практически еще не сформированы, что не дает представления, на какой базе будут рассчитываться доходы бюджета и каким образом изменения налоговой политики будут влиять на развитие экономики. Только в начале июня главой правительства было инициировано (!) создание рабочей группы для разработки законодательства касательно налоговой реформы. То есть в лучшем случае в сентябре вместе с проектом Бюджета-2017 в Верховную Раду Украины поступят только предварительные наработки в налоговой сфере (которые традиционно станут сюрпризом для бизнеса).
Проблема вторая — экономический прогноз. До сих пор не определена реалистичная почва для составления бюджета. Качественный прогноз развития экономики на основе анализа внутренних факторов и мировых тенденций является ключевой частью Основных направлений бюджетной политики. Ведь для определения экономической политики, которая должна применяться, нужно понимать, какие вызовы стоят перед экономикой в следующем периоде, а чтобы спрогнозировать объем доходов и расходов бюджета, нужно понимать, как будет развиваться экономика. Зато в Украине раздел «Ориентировочные основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины» всегда был оторван от остальных документов и обычно просто содержал перечень показателей без описания связей между ними и причин их прогнозной динамики.
Третья проблема — задачи бюджетной политики. Статьей 33 Бюджетного кодекса они возведены сугубо к соблюдению ряда числовых параметров: предельного объема дефицита (профицита) государственного бюджета, части прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, который перераспределяется через сводный бюджет Украины, предельного объема государственного долга и предельного объема предоставления государственных гарантий, установления размера минимальной заработной платы, прожиточного минимума и уровня его обеспечения, общего объема государственных капитальных вложений на разработку и реализацию государственных инвестиционных проектов с указанием приоритетных направлений таких капитальных вложений. При этом, осознавая невозможность расчета большинства из них непосредственно в числовом измерении (следствие существования вышеприведенных проблем), правительство обычно пытается выписывать их общими фразами, что в дальнейшем, при формировании проекта Государственного бюджета, дает возможность их корректировать на свое усмотрение, формально не в нарушение. Поэтому важным шагом до конца этого года должен стать пересмотр государственных социальных стандартов, социальных гарантий и нормативов (в том числе прожиточного минимума, минимальной заработной платы, минимального размера пенсии по возрасту, стипендии и т.п.).
Проблема четвертая — обоснованность финансирования социальной сферы, науки, культуры, образования, медицины. Уже в течение нескольких лет в соответствующих проектах Основных направлений отмечается необходимость проведения работы по монетизации льгот, утверждения стандартов предоставления услуг и финансовых нормативов бюджетной обеспеченности на одного получателя услуги, оптимизации количества бюджетных учреждений и т.п. Возникает вопрос, так когда же они все-таки будут утверждены? Особенно актуальным сегодня, наряду с необходимостью пересмотра ряда социальных стандартов и нормативов, о которых шла речь выше, является пересмотр подходов в сфере жилищно-коммунального обслуживания, что связано с усовершенствованием программы жилищных субсидий в направлении обеспечения адресности предоставления и стимулирования получателей к экономному использованию энергоресурсов. Однако реальных изменений не происходит, что открывает широкое пространство для популистских спекуляций и политических «торгов» в процессе принятия бюджета.
Нуждается в учете в Основных направлениях бюджетной политики и проведение пенсионной реформы, которая в соответствии с многочисленными заявлениями и обязательствами политиков должна быть принята до конца этого года, что требует как разработки и принятия многочисленных подзаконных актов, так и выделения бюджетных средств на финансирование инфраструктуры для функционирования этой системы.
Проблема пятая — ресурсы развития. Основные направления бюджетной политики по своей сути должны определять приоритеты и критерии распределения прогнозируемого бюджетного ресурса в следующем году. И такое распределение должно направляться на решение важнейших экономических и социальных проблем государства в следующем году. При нерешенности вышеприведенных проблем нечего рассчитывать на сколько-нибудь обоснованную стратегию бюджетных ресурсов развития, что в дальнейшем делает их удобным объектом коррупционно-лоббистских манипуляций.
Следовательно, Украина нуждается в переходе от «сметного» отношения к бюджетной политике — к широкому использованию ее регулирующих и стимулирующих функций, что даст бюджетному процессу свойства проактивной стратегии. Для этого в Основных направлениях бюджетной политики целесообразно было бы определить реальные приоритеты бюджетной политики: возможные рамки и направления налоговой либерализации, по большей части в сфере упрощения налогового администрирования, приоритеты реформирования социальной сферы, которые дадут быстрый реальной эффект в виде повышения эффективности бюджетных расходов, направления и способы осуществления расходов развития, оптимальные с точки зрения содействия возобновлению экономического роста, принципы прозрачности и подконтрольности бюджетной политики для восстановления доверия общества к власти.
В условиях глубокого экономического спада и острой потребности в структурных изменениях среди ключевых приоритетов бюджетной политики — активизация политики государственных инвестиций. В проекте Основных направлений бюджетной политики на 2017 год уже могли бы быть предусмотрены конкретные шаги и инструменты в этой сфере:
— направить средства Государственного фонда регионального развития исключительно на реализацию проектов развития в регионах, причем не менее 10% от их объема выделять непосредственно на разработку соответствующей проектной документации: это обеспечит создание предпосылок для привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики, а также решит главную проблему, которая появляется в отношениях с потенциальным инвестором: отсутствие качественно подготовленных проектов, будет способствовать выравниванию экономического потенциала регионов и станет дополнительным фактором успеха реформы децентрализации;
— установить часть капитальных расходов в общем объеме расходов государственного бюджета на уровне, не меньше 10%, в том числе для обеспечения финансирования, софинансирования, кредитования инвестиционных проектов;
— предусмотреть средства на формирование уставных капиталов Экспортно-кредитного агентства в сумме 200 млн грн и Государственного банка развития в сумме 500 млн грн, что позволит после принятия соответствующих законов создать такие учреждения, станет мощным фактором для роста экспорта и развития отечественного производителя;
— создать Фонд технологической модернизации экономики в структуре специального фонда государственного бюджета (главный распорядитель средств — Минэкономразвития), доходами которого определить поступление от приватизации государственного имущества, концессионных платежей, части поступлений от рентных платежей, причем расходы этого фонда должны направляться исключительно на финансирование научных исследований, реализацию инновационных проектов, стартапов;
— внедрить обязательный накопительный уровень пенсионной системы, который обеспечит экономику Украины собственным инвестиционным ресурсом, «длинными» деньгами, что в будущих бюджетных периодах, в частности, позволит сократить расходы Государственного бюджета на пенсионное обеспечение;
— восстановить институт специалиста по социальной работе, что позволит не только улучшить качество системы социальной защиты для лиц, попавших в сложные жизненные обстоятельства, но и предупредить кризисные явления, преодоление которых обходится в несколько раз дороже, чем их превенция.
Вполне понятно, что принципиальных изменений в бюджетной политике до представления в сентябре проекта Государственного бюджета-2017 осуществить уже не удастся — хотя это не мешает правительству поставить задачу по разработке необходимой нормативно-правовой базы, на основе которой возможно будет сформировать уже качественно новые Основные направления бюджетной политики на 2018 год до 1 апреля 2017 года. Однако ряд положений в пределах действующей нормативно-правовой базы мог бы быть заложен в такой документ уже в текущем году, чтобы положить начало долгожданным переменам при программировании главными распорядителями бюджета-2017 и следующих лет.
