Уряд переніс прийняття бюджетної резолюції у зв’язку із відрядженням прем’єра до США. Відповідно до чинного законодавства, Верховна Рада повинна розглянути бачення уряду державного кошторису наступного року і внести свої пропозиції не пізніше 1 жовтня поточного року. Чи вдасться уряду Гройсмана зламати вже стійку традицію «аврального» голосування за держбюджет у ніч перед різдвяними канікулами, перевіримо. Однак експерти стверджують: це далеко не всі «спокуси» підготовки бюджету, з якими повинен буде впоратися цей Кабмін, якщо він справді хоче увійти в історію, як той, який заклав фундамент для економічного росту України.
«Бюджетні баталії», які традиційно розгортаються ледь не під акомпанемент передзвону новорічних келихів, викликають закономірне питання щодо наявності в Україні бюджетної політики як такої. Тобто, саме як системи цільовим чином орієнтованих заходів та інструментів, яка обґрунтовано та прозоро розробляється заздалегідь у ході консультацій зацікавлених сторін, а потім закономірно втілюється у відповідні нормативно-правові акти (у нашому випадку — Закон України про державний бюджет).
У формалізованих бюджетних процедурах така політика має закладатися спеціальним документом — «Основні напрямки бюджетної політики України», який з подання уряду має щорічно затверджувати Верховна Рада України (його ще називають «бюджетна резолюція» чи «бюджетна декларація»). У законодавстві України подібний документ існує з 90-х років. Спочатку його видавав Президент України, а згодом його почав готувати уряд, а схвалювати Верховна Рада України, що було закріплено в Бюджетному кодексі. Згідно із законодавством, цей документ мав би ще до 1 квітня бути схваленим Кабінетом Міністрів і поданим до Верховної Ради, яка би мала його схвалити наприкінці квітня чи на початку травня.
МАЛЮНОК АНАТОЛІЯ КАЗАНСЬКОГО / З АРХІВУ «Дня», 1997 р.
Бюджетним кодексом та Регламентом Верховної Ради України визначено як структуру проекту Основних напрямів бюджетної політики, так і процедуру його розгляду та прийняття. Якщо чітко дотриматися всіх вимог, цей документ має бути дороговказом для усього бюджетного процесу: як для його безпосередніх учасників — уряду, Верховної Ради, Мінфіну та розпорядників бюджетних коштів, — так і для бізнесу та громадськості — щодо планів держави в частині напрямів фінансування окремих, найважливіших, заходів державної політики, підготовки відповідних проектів нормативних актів, інструкцій тощо.
Проте Основні напрями останніми роками стали для України «зачарованим» документом: або народні депутати не дійдуть згоди, і його взагалі не буде прийнято (наприклад, у 2013, 2014 та 2015 роках), або ж визначені ним показники в процесі підготовки самого бюджету будуть суттєво «підкориговані» з огляду на нові реалії. І, якщо у попередні роки бодай формально дотримувалися термінів подання його до Верховної Ради, наразі його подання вже прострочено на два з лишнім місяці. А це — вже своєрідний рекорд. В цей час міністерства, керуючись Основними напрямами, вже мали б повним ходом готувати бюджеті запити, розробляти проекти нормативно-правових актів, аби підготуватись до внесення у вересні проекту Державного бюджету України на 2017 рік.
Останнім часом все частіше можна почути питання: чи потрібні Україні Основні напрями бюджетної політики, які щорічно має затверджувати Верховна Рада? Якщо дивитись на факти, то ні українському уряду, ні українському парламенту такий документ насправді не потрібен. Є й відкриті противники цього етапу бюджетного процесу. Аргументи прості: ось у вересні подамо проект бюджету, і там будуть — і політика, і її втілення у конкретних показниках та законодавчих пропозиціях. Власне так останні роки і робили. Щоправда подавали бюджет не у вересні, а у грудні, ближче до Нового року. І депутатам не давали часу ні побачити показники, ні усвідомити законодавчі пропозиції, не кажучи вже про можливість складання «пазлу» бюджетної політики. Згідно підходів авторів проекту бюджету, уся політика у міститься у спільних документах з міжнародними фінансовими організаціями та ЄС, які є кредиторами чи донорами України, а бюджет — це формальне виконання цієї політики. Тому народних обранців просили не перейматись деталями, а швидше голосувати за те, що подав Уряд, під загрозою апокаліптичної картини катастрофи та страждань електорату у разі, якщо МВФ не дасть транш, а інші донори не дадуть кредитів.
В принципі останні відчуття виявились справедливими. Брак уваги до бюджетної політики не минув даремно, бюджет дедалі помітніше перетворювався на звичайний кошторис доходів і видатків, а економічний і фінансовий занепад посилював залежність країни у регіональному та глобальному вимірах. Сповна брак бюджетної політики Україна відчула у період політико-економічної кризи та зовнішньої агресії, коли питання раціонального використання бюджетних ресурсів постало особливо гостро. І не в останню чергу, саме через відсутність належної пріоритетизації бюджетних видатків та посилення фіскального пресингу на економіку, що потягло за собою подальші деформації усієї економічної політики: ВВП країни за два роки впав у реальному вимірі на 17%, у доларовому еквіваленті із 180 мільярдів у 2013 р. до 95 мільярдів у 2015 р. За показником ВВП на душу населення Україна наблизилась до найбідніших країн, про що красномовно свідчить наведена інфографіка.
Отже, попри потенційну важливість, Основні напрями бюджетної політики так і не стали в Україні основоположним орієнтиром формування бюджетної політики, тому особливих очікувань, ані у експертної спільноти, ані у суспільства щодо Основних напрямів... бюджету-2017, фактично, немає.
Між тим, проблема — набагато глибша, ніж недотримання бюрократичних процедур. Становище, що склалося з Основними напрями, відтворює нерадісний факт несформованості в Україні основних напрямів бюджетної політики, а також суміжних з нею політик — як то податкової чи соціальної... І укладачі Державного бюджету-2017 зіткнуться з низкою фундаментальних проблем.
Проблема перша — податкова політика. Одним із найважливіших розділів, який обов’язково визначається в проекті Основних напрямів бюджетної політики, є «Пріоритетні завдання податкової політики». Проте наразі такі пріоритети практично ще не сформовані, що не дає уявлення, на якій базі розраховуватимуться доходи бюджету, та яким чином зміни податкової політики впливатимуть на розвиток економіки. Лише на початку червня главою уряду було ініційовано (!) створення робочої групи для розробки законодавства щодо податкової реформи. Тобто, у найкращому випадку, у вересні разом з проектом Бюджету-2017 до Верховної Ради України надійдуть лише попередні напрацювання у податковій сфері (які традиційно стануть сюрпризом для бізнесу).
Проблема друга — економічний прогноз. Досі не визначено реалістичного підґрунтя для складання бюджету. Якісний прогноз розвитку економіки на основі аналізу внутрішніх чинників та світових тенденцій є ключовою частиною Основних напрямів бюджетної політики. Адже для визначення економічної політики, яка має застосовуватися, потрібно розуміти, які виклики стоять перед економікою у наступному періоді, а, щоб спрогнозувати обсяг доходів та видатків бюджету, потрібно розуміти, як розвиватиметься економіка. Натомість в Україні розділ «Орієнтовні основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України» завжди був відірваний від решти документу, й, зазвичай, просто містив перелік показників без опису зв’язків між ними та причин їхньої прогнозної динаміки.
Третя проблема — завдання бюджетної політики. Статтею 33 Бюджетного кодексу їх зведено суто до дотримання низки числових параметрів: граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу державного боргу і граничного обсягу надання державних гарантій, встановлення розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення, загального обсягу державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів із зазначенням пріоритетних напрямів таких капітальних вкладень. При цьому, усвідомлюючи неможливість розрахунку більшості з них безпосередньо в числовому вимірі (наслідок існування вищенаведених проблем), Уряд зазвичай намагається виписувати їх загальними фразами, що в подальшому, при формуванні проекту Державного бюджету, дає змогу їх корегувати на власний розсуд, формально не порушуючи. Тому, важливим кроком до кінця цього року має стати перегляд державних соціальних стандартів, соціальних гарантій і нормативів (у тому числі прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати, мінімального розміру пенсії за віком, стипендії тощо).
Проблема четверта — обґрунтованість фінансування соціальної сфери, науки, культури, освіти медицини. Вже протягом декількох років у відповідних проектах Основних напрямів відзначається необхідність проведення роботи щодо монетизації пільг, затвердження стандартів надання послуг та фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного отримувача послуги, оптимізації кількості бюджетних установ тощо. Виникає питання, то коли ж вони все-таки будуть затверджені? Особливо актуальним на сьогодні, поряд із необхідністю перегляду низки соціальних стандартів та нормативів, про які йшлося вище, є перегляд підходів у сфері житлово-комунального обслуговування, що пов’язане з удосконаленням програми житлових субсидій у напрямі забезпечення адресності надання та стимулювання отримувачів до економного використання енергоресурсів. Проте реальних змін не відбувається, що відкриває широкий простір для популістичних спекуляцій та політичних «торгів» у процесі ухвалення бюджету.
Потребує врахування в Основних напрямах бюджетної політики і проведення пенсійної реформи, яка відповідно до численних заяв і зобов’язань політиків, має бути прийнята до кінця цього року, що вимагає як розробки і прийняття численних підзаконних актів, так і виділення бюджетних коштів на фінансування інфраструктури для функціонування цієї системи.
Проблема п’ята — ресурси розвитку. Основні напрями бюджетної політики за своєю суттю повинні визначати пріоритети та критерії розподілу прогнозованого бюджетного ресурсу у наступному році. І такий розподіл має спрямовуватися на вирішення найважливіших економічних і соціальних проблем держави у наступному році. За невирішеності наведених вище проблем годі розраховувати на скільки-небудь обґрунтоване стратегування бюджетних ресурсів розвитку, що надалі робить їх зручним об’єктом корупційно-лобістських маніпуляцій.
Отже Україна потребує переходу від «кошторисного» ставлення до бюджетної політики — до широкого використання її регулюючих та стимулюючих функцій, що надасть бюджетному процесу властивостей проактивної стратегії. Для цього в Основних напрямках бюджетної політики доцільно було б визначити реальні пріоритети бюджетної політики: можливі межі та напрями податкової лібералізації, здебільшого — у сфері спрощення податкового адміністрування, пріоритети реформування соціальної сфери, які дадуть швидкий реальній ефект у вигляді підвищення ефективності бюджетних видатків, напрями та способи здійснення видатків розвитку, оптимальні з точки зору сприяння відновленню економічного зростання, засади прозорості та підконтрольності бюджетної політики для відновлення довіри суспільства до влади.
В умовах глибокого економічного спаду та гострої потреби в структурних змінах серед ключових пріоритетів бюджетної політики — активізація політики державних інвестицій. В проекті Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік вже могли б бути передбачені конкретні кроки та інструменти у цій сфері:
— спрямувати кошти Державного фонду регіонального розвитку виключно на реалізацію проектів розвитку в регіонах, причому не менше 10 % від їхнього обсягу виділяти безпосередньо на розроблення відповідної проектної документації: це забезпечить створення передумов для залучення приватних інвестицій у реальний сектор економіки, а також вирішить головну проблему, яка постає у відносинах з потенційним інвестором: відсутність якісно підготовлених проектів, сприятиме вирівнюванню економічного потенціалу регіонів та стане додатковим чинником успіху реформи децентралізації;
— встановити частку капітальних видатків у загальному обсязі видатків державного бюджету на рівні, не меншому 10 %, у тому числі для забезпечення фінансування, співфінансування, кредитування інвестиційних проектів;
— передбачити кошти на формування статутних капіталів Експортно-кредитного агентства в сумі 200 млн грн. і Державного банку розвитку в сумі 500 млн грн, що дозволить після прийняття відповідних законів створити такі установи, стане потужним чинником для зростання експорту та розвитку вітчизняного виробника;
— створити Фонд технологічної модернізації економіки в структурі спеціального фонду державного бюджету (головний розпорядник коштів — Мінекономрозвитку), доходами якого визначити надходження від приватизації державного майна, концесійних платежів, частки надходжень від рентних платежів, причому видатки цього фонду мають спрямовуватися виключно на фінансування наукових досліджень, реалізацію інноваційних проектів, стартапів;
— запровадити обов’язків накопичувальний рівень пенсійної системи, який забезпечить економіку України власним інвестиційним ресурсом, «довгими» грошима, що в майбутніх бюджетних періодах, зокрема, дозволить скоротити видатки Державного бюджету на пенсійне забезпечення;
— відновити інститут фахівця із соціальної роботи, що дозволить не лише покращити якість системи соціального захисту для осіб, які потрапили у складні життєві обставини, але і попередити кризові явища, подолання яких обходиться у кілька разів дорожче ніж їх превенція.
Цілком зрозуміло, що принципових змін у бюджетній політиці до подання у вересні проекту Державного бюджету-2017 здійснити вже не вдасться — хоча це не заважає Уряду поставити завдання щодо розробки необхідної нормативно-правової бази, на основі якої можливо буде сформувати вже якісно нові Основні напрями бюджетної політики на 2018 рік до 1 квітня 2017 року. Проте низка положень в межах чинної нормативно-правової бази могла б бути закладена до такого документу вже поточного року, щоб започаткувати довгоочікувані зміни при програмуванні головними розпорядниками бюджету-2017 та наступних років.
