Как известно, сегодня в Украине насчитывается 3500 государственных предприятий, из которых 1700 не подлежат приватизации. Правительство Владимира Гройсмана с самого начала своей деятельности заявило о намерении осуществить приватизацию ряда объектов, которые уже длительное время «покрываются пылью». В Плане действий правительства на 2016 год, утвержденном на прошлой неделе, подробно описаны намерения Кабинета Министров. В правительстве считают, что «приватизация госпредприятий позволит привлечь капитал частных инвесторов в развитие, модернизацию и техническое переоснащение приватизированных предприятий, создать дополнительные рабочие места и обеспечить социальные гарантии работникам». Насколько правительственные планы реалистичны, и есть ли альтернатива запланированному отчуждению государственного имущества?
ОПЫТ ПРОШЛЫХ ЛЕТ
Как свидетельствует практика последних лет, поступления от приватизации государственного имущества так и не стали реальным источником поступлений в госбюджет. За последние 15 лет план поступлений от приватизации перевыполнялся лишь дважды. В 2005 г. в результате приватизации «Криворожстали» и в 2011 г. — «Укртелекома». Часто причинами невыполнения планов является неэффективное планирование объектов приватизации, отсутствие заинтересованности инвесторов, неблагоприятные макроэкономические условия для продажи имущества.
Стоит ли ожидать, что в этом году или в следующем удастся выполнить план приватизации? Надежд на это, откровенно говоря, не много. И на это есть ряд причин.
ЗАБЫЛИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ ИНСТРУМЕНТЕ
Для управления объектами государственной собственности во многих случаях мог бы эффективно заработать механизм государственно-частного партнерства. В том числе концессия может стать альтернативой приватизации как механизм, позволяющий оставить объекты в собственности государства и при этом из года в год «работать» на госбюджет.
Следовательно, на наш взгляд, перечень объектов государственной собственности, подлежащих приватизации, стоит пересмотреть на предмет целесообразности применения концессионных механизмов. При этом перечень объектов права госсобственности, которые могут предоставляться в концессию, стоило бы максимально дополнить.
ПРИВАТИЗАЦИЯ РАДИ ЧЕГО?
Надежда на приватизацию как на ощутимый источник финансирования дефицита бюджета содержит больше рисков, чем потенциальных выгод. Ведь изменение формы собственности должно в первую очередь вести к повышению эффективности использования имущества. Преобладание фискальных ориентиров приватизации привело к неконтролируемой постприватизационной эффективности предприятий. В частности, по данным Института экономики и прогнозирования НАНУ, из приватизированных на протяжении 2002—2004 гг. предприятий по состоянию на 2010 г. деятельность прекратили более половины.
Приватизация государственных или коммунальных активов или имущества должна иметь целью модернизацию предприятий и инфраструктуры, а не финансирование текущего дефицита бюджета.
За счет поступлений от приватизации и доходов от использования невозобновляемых ресурсов можно создать фонд новой экономики, которая будет финансировать и стимулировать создание активов энергоэффективной, высокотехнологичной, с высокой добавленной стоимостью и конкурентоспособной на мировом рынке экономики.
ПРИОРИТЕТНЫЕ РАСХОДЫ
Таким образом, с целью консолидации бюджетных расходов развития следует обеспечить выполнение нормативных положений относительно направления средств, полученных от приватизации государственного имущества, на реализацию инновационных проектов, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства. В первую очередь это может касаться случаев частичной приватизации крупных государственных корпораций (например, «Укрзализныци»), если так будет стоять вопрос.
Исходя из принципов экономического прагматизма, основными направлениями государственного инвестирования должны быть вложения в сферы, имеющие значительную общественную важность, однако непривлекательные из-за низкой (или отсутствующей) прибыльности; позволят усилить эффективность текущих бюджетных расходов; создают условия для усиления предпринимательской активности и ускорения экономического развития.
Сочетание государственных и частных инвестиций в рамках партнерского финансирования важных проектов, кроме повышения эффективности управления государственной собственностью, позволит усилить эффект бюджетного инвестирования.
Партнерство будет эффективным не только в случае реализации совместных проектов, но и при обычной согласованности действий государственных учреждений и предприятий в исполнении взаимосвязанных и взаимодополняющих функций. Такая согласованность может достигаться путем заключения соответствующих договоров, разработки планов консолидированных действий государства (органов местного самоуправления) и частных компаний и в процессе обсуждения при планировании местных бюджетов развития.
ШАГ ЗА ШАГОМ
Правительство запланировало на текущий год четыре шага, которые, по убеждению чиновников, в конечном итоге должны привести к уменьшению расходов на госсектор отечественной экономики. Все мероприятия — нормотворчество. Это внесение изменений в закон «О внесении изменений в Закон Украины «О перечне объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации» (относительно некоторых объектов государственной собственности), разработка проекта Закона «О внесении изменений в некоторые законы Украины» (относительно усовершенствования процедуры приватизации имущества и земли предприятий агропромышленного комплекса). А также два документа (постановление и перечень предприятий).
Мы же предлагаем альтернативный вариант первоочередных шагов, которые, по нашему убеждению, позволят более эффективно распоряжаться госактивами.
1. Разработать и подать изменения к законам, которые предусматривают направление средств от приватизации на финансирование инвестиционных и инновационных проектов, в том числе государственных, через спецфонд госбюджета. Приватизация государственных предприятий и другое отчуждение государственных и коммунальных активов должно иметь целью модернизацию предприятий и инфраструктуры. Последствия. Приватизация должна стать источником для создания новых (государственных) активов, основного капитала, который обеспечит новые рабочие места и будет генерировать в будущем доходы бюджетов всех уровней на долгосрочной основе.
2. Предусмотреть перераспределение средств от концессионных платежей в госбюджете таким образом, чтобы они направлялись на конкретные инвестиционные проекты. Последствия. Средства, полученные от передачи объектов права государственной или коммунальной собственности в концессию должны быть направлены на создание новых активов, необходимых Украине для экономического развития и генерации в будущем доходов бюджетов всех уровней на долгосрочной основе.
3. Создать Государственную управляющую холдинговую компанию. ГУХК будет управлять госактивами как вновь созданными, так и частями тех, которые есть в составе частных предприятий по горизонтальному (функциональному) и вертикальному (отраслевому) принципу. Последствия. Эффективное управление государственными активами стратегических отраслей экономики, которые не подлежат приватизации, но работают в условиях открытой конкуренции.
4. Ввести в украинское законодательство и практику мировые подходы и тенденции относительно регуляции концессии и специфику отдельных ее видов. Нужно четко дифференцировать модели концессии в зависимости от функций, которые она предусматривает: управление, эксплуатация или создание нового объекта. Последствия. Обеспечение повышения эффективности управления предприятиями государственной и коммунальной собственности на основе мировых стандартов.
5. Дополнить перечень объектов государственной и коммунальной собственности, которые могут предоставляться в концессию, в том числе объектами права государственной собственности, подлежащими приватизации. Последствия. Повысится эффективность управления предприятиями государственной и коммунальной собственности на основе мировых стандартов. Это позволит оставить в собственности государства и общества объекты и получать на постоянной основе поступления от более эффективного распоряжения этим имуществом.
6. Определить условия открытия данных Реестра концессионных договоров и установить распорядителем этого реестра Минэкономразвития. Данные реестра должны публиковаться с периодичностью не реже, чем ежеквартально, в форме открытых данных, с максимальным и обязательным раскрытием информации о величине концессионного платежа, целях, которые запланировано достичь в результате договора, новом объекте, который планируется создать/улучшить, а также объеме инвестиций, который должен быть вложен в объект. Последствия. Прозрачность обеспечит улучшение инвестиционного климата, информированность инвесторов относительно намерений властей, контроль выполнения обязательств инвесторов и властей с целью улучшения качества управления объектами права государственной собственности.
