Рост инвестиций в Украине невозможен без кардинальной реорганизации процесса государственной экспертизы проектов и разрешительной системы в строительстве. И даже принятые правительством за последние годы постановления по этим вопросам, как показывает практика, к существенным изменениям не привели. «Единого окна» все еще практически не существует, качество проектной документации продолжает ухудшаться, посещение инвесторами различных инстанций, как и прежде, напоминает хождение по мукам. Более того, если раньше в законодательных и нормативно-правовых документах госэкспертиза определялась как орган, независимый от местных властей (по части непосредственно экспертизы), то в последующем такую формулировку убрали. Сегодня в Украине инвестору в период от идеи до сдачи объекта в эксплуатацию требуется собрать от 120 до 200 справок, заключений, согласований, виз и других подписей, и далеко не каждую удается добыть за один заход. Об этой проблеме наш корреспондент беседовал с начальником Специализированной государственной службы «Укринвестэкспертиза» в Крыму Петром Иосипенко.
— Есть прямое задание Президента создать «единое окно» в разрешительной системе для инвесторов и предпринимателей. Как оно выполняется?
— «Единое окно» в госэкспертизе уже было, пусть и не во всем совершенное: ведомственные и вневедомственные подразделения этой службы проводили оценки по всем разделам проекта от начала до конца в течение 10 — 20 дней. Для экспертизы специальных разделов проекта (по пожарной безопасности, экологии, охране труда и др.) приглашали на договорной основе соответствующих специалистов, экспертиза была совмещена по времени и сосредоточена в одном месте, большинство замечаний экспертизы проектировщики устраняли в процессе ее прохождения. Службы госнадзора при строительстве контролировали соблюдение заложенных в проектах требований по охране труда, пожарных, экологических, санитарно-эпидемиологических и других.
Но вот парадокс: с выходом в 1998 году Постановления Кабинета Министров Украины №1308 о проведении комплексной экспертизы службами-соисполнителями, экспертизу одного и того же проекта стали делать 6 — 7 организаций-соисполнителей. Причем большинство из них государственные, с административным подчинением напрямую Киеву. Они действуют в поле, а вернее — в море своих инструкций и подзаконных актов, и даже не согласованных между собой законов в части проведения экспертизы, в т.ч. и по срокам. Ответственным исполнителем комплексной экспертизы определена наша организация, «Укринвестэкспертиза», административно подотчетная органам местного самоуправления. При этом реальных рычагов влияния на процесс работы соисполнителей она не имеет. Это практически дезорганизовало работу. Одно дело пригласить отдельных специалистов нужного профиля и совсем другое задействовать 5 — 6 организаций-соисполнителей, тебе не подотчетных, у которых к тому же экспертиза не является основной деятельностью...
— Как это повлияло на процесс подготовки и реализации проектов и приток инвестиций?
— Если в целом для экспертизы проекта и подготовки комплексного заключения «Укринвестэкспертизе» отводится от 15 до 45 дней, то у соисполнителей нормативными актами определены свои сроки: 30 — 45 дней на один раздел. Потери во времени огромные. И это только на получение замечаний по проекту. А из-за отсутствия какой-либо дисциплины у проектировщиков — их ответственность вообще не установлена — устранение этих замечаний растягивается на месяцы, а иногда и годы.
— Насколько эффективно организован сам процесс экспертизы проектов?
— Дело в том, что сама организация проведения экспертизы соисполнителями изначально обречена на растягивание сроков ее проведения, а их отдельные требования бывают лишены всякой логики. Например, Экспертно-технический центр не проводит экспертизу и не выдает положительное заключение, пока не будут представлены заключения экспертизы со стороны МЧС и СЭС, на что уходит 30 дней, а потом свои 30 дней использует сам ЭТЦ. В экспертных службах все еще не единичны случаи поверхностного подхода к проверке документации, и «Укринвестэкспертизе» все равно приходится править и дополнять заключения соисполнителей, в то же время они часто «вникают» в несвойственные для них вопросы по проектным решениям конструктивной части, фундаментов, кровли, благоустройства, правоустанавливающих документов и т.д. Не все документы и решения отдельных министерств и центральных органов исполнительной власти приведены в соответствие с постановлениями Кабинета Министров по экспертизе, а изданные каждым ведомством инструкции и распоряжения запутали дело и не способствуют упрощению процесса и ускорению сроков экспертизы, не согласуются с порядком, установленным Минархстроем (Госстроем) Украины.
Экспертиза для наших соисполнителей больше походит на обузу, но в то же время стоит госбюджету немалых средств. В итоге проведение комплексной экспертизы, как и другие этапы инвестиционного процесса, все еще остается громоздкой, длительной и тяжелой ношей для заказчиков и инвесторов, несмотря на то, что ценой немалых усилий взаимодействие «Укринвестэкспертизы» с соисполнителями в последнее время все же улучшилось...
— Зависит ли общий инвестиционный климат в стране или регионе от качества работы проектировщиков и экспертов?
— Конечно. Качество проектной документации, не улучшающееся сейчас, напрямую влияет на инвестиционный процесс, а следовательно и на соответствующий климат. И это касается не только проектов, разрабатываемых многочисленными новыми маленькими частными проектными организациями, иногда состоящими из одного проектировщика и одного компьютера, но и солидных в прошлом государственных проектных организаций. Деятельность многих из них, часто не имеющих требуемой материально- технической базы, ухудшило и то, что эта работа никем не координируется даже в методическом плане. Нормативная литература и другие важнейшие документы к ним не доходят годами. Часто они приступают проектировать, имея только договор с оговоренной стоимостью работ, без задания на проектирование, техусловий, архитектурно-планировочного задания, правоустанавливающих документов у заказчика. Нас беспокоит то, что при увеличивающихся объемах строительства в Крыму количество квалифицированных специалистов-проектировщиков неуклонно сокращается, ухудшается качество проектов. За 2004 — 2006 годы из представленных на экспертизу более 4,5 тыс. проектов практически ни один не был рекомендован к утверждению без возврата на доработку. Во многих проектных институтах и организациях практически ликвидированы технические отделы и советы, исчезло понятие «нормоконтроль», отсутствует единая техническая политика, и на первом плане стоит не качество, а объемы и оплата за проекты.
— Как изменился контингент заказчиков в последнее время, кто эти люди?
— Заказчики проектов, или потенциальные инвесторы, это часто неопытные, не знающие всех нюансов проектирования субъекты предпринимательской деятельности, а потому, попадая к таким же неопытным проектировщикам, они уже изначально обрекают себя на потерю значительного времени на всех стадиях подготовки строительства. Учитывая массовость подобных нарушений норм и правил, применение существующих санкций за подобные нарушения ко всем нарушителям практически нереально — это была бы огромная и трудоемкая работа, при проведении которой не осталось бы времени на осуществление основной деятельности, ведь выдать лицензию проще, чем ее отобрать. В то же время наказание отдельных нарушителей не дает эффекта, так как не служит примером и для других проектировщиков, работающих разобщенно. Более того, если раньше выдача и продление лицензии на право производства проектно-изыскательских работ в какой-то мере зависело от заключений экспертизы о качестве проектной документации, то сейчас ее мнением о том или ином проектировщике никто не интересуется. После завершения экспертизы и получения положительного комплексного заключения, которое выдается после приведения всех проектных решений в соответствие с требованиями государственных норм и стандартов, получены все правоустанавливающие документы и согласования, решены вопросы отвода земли, цепь этих согласований как бы обрывается. Инвестора пускают по новому кругу — в ГАСК для получения разрешения на строительство. А там снова осуществляется длящаяся не менее 30 дней проверка тех же документов и в тех же объемах. Это нонсенс.
— Тогда возникает вопрос: нужна ли вообще такая экспертиза?
— Вопрос далеко не новый. За последние годы ответ на него менялся кардинально — от предложений по чрезмерному ее усложнению, до предложений по ее отмене вообще. Однако истина, как везде, и здесь, видимо, где-то посредине, поскольку отмена экспертизы может привести к полной потере контроля и управляемости со стороны государства за процессом строительства и инвестирования, что в рыночных условиях недопустимо.
Однако этот процесс не должен быть обременительным для инвестора. Хочу сказать, что службы Украинской государственной инвестиционной экспертизы, ответственного исполнителя комплексной экспертизы, являются своеобразным и практически единственным фильтром на пути некачественной проектно-сметной документации и нарушений в оформлении правоустанавливающих документов. Наша работа направлена, прежде всего, на соблюдение политики государства в строительстве. Вопросы устойчивости, долговечности, надежности и безопасной эксплуатации объектов, строительства, особенно жилья, объектов отдыха и туризма приобретают особое значение именно сейчас, когда большинство из них строятся на продажу, о которой объявляется еще в процессе строительства, и инвесторов интересует только стоимость и сроки, а не долговечность, устойчивость, надежность, безопасность. Органы местного самоуправления, права которых резко возрастают, не всегда исходят из общегосударственных интересов, часто при этом верх берут узковедомственные, местечковые интересы. В то же время немаловажное значение сейчас приобрел вопрос предотвращения неэкономного или нецелевого использования бюджетных средств. В этом экспертиза играет первостепенную роль. Нельзя сбрасывать со счетов и немаловажную роль экспертизы в оказании практической и консультативной помощи большинству заказчиков из числа малого и среднего бизнеса, не владеющих регламентом прохождения разрешительной системы в условиях, когда не все инвесторы, даже со значительными капитальными вложениями, не имеют службы заказчика, обеспечивающей эффективное использование капитальных вложений и освоение мощностей.
— Что бы вы предложили Верховной Раде Украины, правительству страны для практического улучшения дел в инвестиционной политике? И, прежде всего, в части упрощения и совершенствования разрешительной системы в строительстве?
— Служба «Укринвестэкспертиза» в АРК совместно со своими коллегами в других областях Украины на основании многолетнего анализа процесса проектирования объектов строительства, их экспертизы, организации строительства и сдачи объектов в эксплуатацию предлагает провести реорганизацию ряда звеньев разрешительной системы в строительстве, которую мы бы назвали «Семь шагов на встречу инвестору».
В стране назрела необходимость в службе единой государственной экспертизы инвестиционных программ и проектов строительства, в том числе и по месторасположению. В результате специалисты-проектировщики — заказчик и инвесторы — не будут бегать по 5 — 6 инстанциям и везде выстаивать очереди для того, чтобы снять замечания, а придут в одну организацию решать все вопросы за «один заход». Это и будет реальным созданием «единого окна».
Следует вывести экспертизу из административного подчинения местных органов власти и установить связь с этими органами на основе взаимодействия. Только независимый орган может отстаивать интересы государства и осуществлять действительно независимую оценку проектов. Всем авторитетом государства следует обеспечить независимый статус эксперта, заключение которого может быть оспорено только при нарушении им требований законодательства, государственных норм и правил. В то же время эксперт обязан, высказав те или иные замечания по документации на объекты строительства, рекомендовать заказчику и проектировщику те или иные пути и методы устранения этих замечаний.
Практика показывает, что для проведения экспертизы проектов по пожарной, санитарно-эпидемиологической, экологической безопасности, по охране труда и энергосбережению следует включать в штат такой единой службы госэкспертизы, привлекать на договорной основе или по совместительству специалистов из этих отраслей, рекомендованных этими же службами, которым они доверяют и которым они же выдают соответствующие направления, свидетельства, лицензии, к заключениям которых на стадии строительства и сдачи объектов в эксплуатацию у них не будет предубежденного отношения и претензий.
Государственные органы — МЧС, СЭС, Министерства по охране окружающей природной среды, Госнадзорохрантруда, Комитета по энергосбережению — должны осуществлять свои прямые надзорные функции, направленные на предотвращение правонарушений при строительстве и эксплуатации. Они возникают, как правило, вопреки правильно разработанному проекту.
Так как в 90 — 95% случаев замечания экспертизы связаны с некачественным проектированием, то для повышения его качества следовало бы вменить в обязанность проектировщикам выдавать заказчику проектную документацию уже вместе с положительным комплексным экспертным заключением, поставив в зависимость от его получения и полную оплату за разработку проекта. В результате проектирование не будет вестись без задания, необходимых ТУ, так как проектировщик будет знать, что все это потребуется ему при экспертизе, заказчик перестанет месяцами уговаривать проектировщиков устранить замечания, будут устранены проектировщики-однодневки или организации, вообще не способные качественно работать, иногда создающиеся для проектирования одного- двух объектов, после чего, получив деньги, разбегаются.
Выдачу положительного комплексного экспертного заключения государственной экспертизы следовало бы совместить с выдачей разрешения на строительство, что позволит заказчику сократить время минимум на 30 дней, а ГАСКам сосредоточиться на контрольных функциях. Эта передача функции выдачи разрешений на строительство полностью исключает выдачу без заключения экспертизы, как это еще бывает, и позволит ГАСКам сконцентрироваться на качестве строительства. Проверки, контроль непосредственно на стройках даст гораздо больший эффект, чем несвойственное им рассмотрение проектных решений. И основное — это нововведение исключит случаи, когда во время строительства еще отсутствует рабочая документация, так как многие заказчики представляют на экспертизу и утверждают документацию на стадии только «проект». Служба «Укринвестэкспертиза» в Автономной республике Крым готова при соответствующей поддержке Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ, Кабинета Министров и Верховной Рады Украины внедрить разработанные нами предложения на территории Крыма.
