Как известно, аграрная политика является частью экономической политики государства, нацеленной на сельское хозяйство, агропродовольственный комплекс и аграрные отношения. В свою очередь, наше государство в общем нацелено на вступление в Европейский Союз. Поэтому и аграрная политика должна бы сразу повернуться в ту сторону. Но вот маленький штришок: в прошлом году во Львове проходил экономический форум с направленностью на Евросоюз. Собралось немало известных людей. Но почему-то для ученых, занимающихся аграрной политикой, проблемами подготовки сельского хозяйства к интеграции в ЕС, места на форуме не нашлось. Однако в зале были замечены директора многих львовских рынков. Может, потому что экономика у нас «рыночная»? И с рынков многие живут, а в интеграцию в ЕС искренне и не верят?
Но пока нас в Европу не очень зовут, будем развивать собственное государство и, в частности, его сельское хозяйство. И, разумеется, когда в этом у нас будут достижения, то приглашения нам не придется долго ждать. Формирование новой аграрной политики следует начать с разработки и законодательного оформления соответствующей концепции. Необходимость в ней, как и в соответствующей стратегии, которые бы получили законодательное оформление и были ориентиром развития на длительный период, очевидна. Это подтверждают бывшие министры и вице-премьеры по аграрным вопросам, ведущие ученые и авторитетные политики. Они бьют себя в грудь и утверждают: без стратегии наше развитие носит хаотический, несистемный, спонтанный характер. Но ведь от кого этот вопрос зависел, если не от них? Возможно, правы некоторые зарубежные эксперты: ситуация неопределенности полезна для тех, кто стремится заработать деньги на этом. Вспомните, какими единодушными и решительными становятся ряды защитников села во время утверждения бюджета. Кое-кто в знак протеста даже готов на самые решительные меры — скажем, не поехать в очередной раз на Канары...
Концепция развития сельского хозяйства должна быть четкой, конкретной и лаконичной. В ней нечего делать общепризнанным обязательным требованиям типа: «использование современных технологий», «подготовка качественных кадров для села», «развитие сельской инфраструктуры». Основные вопросы: анализ ситуации и среды, стратегическая цель, главные принципы и цели, меры для их достижения, необходимые ресурсы, меры и обеспечение, ожидаемые результаты. Не обойтись здесь без SWOT анализа, стратегического планирования и прогнозирования и многих других вещей, которых не учили в вузах те, кто сейчас пробует творить аграрную политику. К счастью, этим владеет армия талантливых молодых людей. Свежее вино требует свежих емкостей, и это касается не только людей, но и институций.
Нельзя сказать, что в Украине не было попыток разработки концепций аграрной политики. Более того, их даже довольно много. Но почти все они не соответствуют таким базовым критериям, как нормативно-законодательное оформление и одобрение; единство и целостность с общей трансформацией экономической системы; ресурсное обеспечение и наличие плана действий; четкость и структурированность подачи, программный характер. Зайдите на сайт министерства сельского хозяйства Республики Казахстан — там вы увидите едва ли не лучший образец формирования стратегической концепции развития аграрной сферы на постсоветском пространстве. Кому нравятся «западные» стандарты — загляните в базовый документ Общая аграрная политика Европейского Союза (ОАП ЕС) — Агенда-2000.
Очень многие неотложные вопросы требуют серьезных исследований, дискуссий и определения. Какой должна быть ориентация сельского хозяйства (удовлетворение внутренних потребностей и формирование безопасности, или формирование экспортного потенциала — так называемая концепция «житницы Европы»? На каких принципах будет действовать сельское хозяйство (ограниченный протекционизм европейского типа или либерализм американского типа)? Какие регулятивные механизмы должны быть задействованы? Какой представляется желаемая структура сельского хозяйства («европейская модель» семейной фермы или «американская» латифундийного типа) и соответствующая модель сельских поселений (как аграрное село или многофункциональное поселение)? Какие структурные, институционные и функциональные изменения желательны и какие ресурсы государство готово выделить на их обеспечение? Какие интеграционные процессы (в направлении ЕС или ЕЭП) будут влиять на аграрную политику?
Как уже указывалось, на наш взгляд, новая аграрная политика должна иметь целью подготовку сельского хозяйства и агропродовольственного комплекса к интеграции Украины в ЕС. Поэтому главными ее задачами должно быть: повышение конкурентоспособности отечественного сельского хозяйства на основании его модернизации и реструктуризации; адаптация агропродовольственного комплекса к функционированию в условиях рынка; обеспечение достойного уровня жизни сельских жителей и многофункциональное развитие села; стабилизация аграрного рынка и улучшение продовольственного обеспечения населения. (Конечно, все это зависит, прежде всего, от того, какой будет стратегическая цель — интеграция в ЕС и Европу в широком смысле, или в ЕЭП. В последнем случае, конечно, должны ставиться другие задачи).
При формировании новой аграрной политики, на наш взгляд, следует отказаться от некоторых стойких стереотипов, тяготеющих над экономической политикой в дань политэкономии развитого социализма. Первое — это бесперспективная гонка за паритетом цен. Цены в рыночной экономике — это как «священные коровы», трогать которых можно только в чрезвычайных случаях. Нобелевский лауреат Теодор Шульц утверждал, что стремление сохранить паритет цен — только проявление вульгарного, заполитизированного подхода к экономике. Даже теоретические исследования и модели доказывают, что сельское хозяйство обречено действовать в условиях диспаритета цен, и частично помочь этому может только конкуренция и благоприятная бизнес-среда.
Второй ошибочный постулат, воспринимаемый нынче почти как аксиома, — это поддержание отечественного производителя. Этот вопрос связан с другим — защитой конкуренции. Ведь потребитель имеет право на более дешевый товар. Если на мировом рынке сахар дешевле — так почему я должен солодить чай дорогим и некачественным отечественным продуктом? Рыночной экономики не может быть без конкуренции. А она предполагает, что кто-то обязательно проиграет. И таких, к сожалению, всегда немало. Но у нас под влиянием пропагандистских программ сложилось мнение: стоит начать свое дело, и ты будешь богатым, самостоятельным. Так не бывает. Кто-то достигает цели, а другой по тем или иным причинам может понести поражение и даже постигнет горькую долю банкротства. Даже в США мне приходилось видеть запущенные, уничтоженные или заброшенные фермы, встречаться с хозяевами, которые после 10—20 лет изнурительного труда приходили к выводу — вынужден бросить собственную ферму и работу в селе.
Требования конкуренции распространяются не только на отдельных производителей, предприятия или даже отрасли. Поэтому и наше сельское хозяйство в целом нужно готовить к условиям конкуренции. А поддерживать не «все и всех», а только конкурентоспособных, динамичных и перспективных.
Следующая ошибочная догма — приоритетное развитие сельского хозяйства и агропромышленного комплекса (я бы лучше употреблял термин — аграрно-перерабатывающий комплекс). Приоритетными когда-то для разных стран были машиностроение, позже автомобилестроение, далее — полимерная химия, компьютерные технологии, информатика, биотехнологии. Для Китая на определенное время приоритетной стала легкая промышленность и производство игрушек. А предоставлять приоритетность отечественной аграрной сфере на этом этапе общественного развития нецелесообразно и ошибочно. Слишком много проблем, нерешенных вопросов и противоречий, слишком большой груз тянет ее на дно. Лучше предоставить аграрной сфере больше финансовых ресурсов и создать лучшие условия для ведения сельскохозяйственной деятельности путем экономического поддержания сельского хозяйства. Сначала отметим, что такое поддержание должно обеспечиваться не только сугубо «аграрными» мерами и инструментами, но и другими направлениями государственной политики. Определенные конкретные преференции и преимущества для села должны быть в законах об образовании, пенсионном обеспечении, социальной помощи, субсидиях на жилищно-коммунальное хозяйство и тому подобное. Благоприятной для крестьянина должна быть вся система государственной власти, инфраструктура, даже общественное сознание должно быть к нему приветливым.
Практически все страны мира, даже такие либеральные, как США, Новая Зеландия или Канада, оказывают финансовую поддержку сельхозпроизводителям. Вопрос только в размерах и способах. В мире политика аграрного субсидирования переживает динамичные перемены. Наметилась общая тенденция к уменьшению уровня поддержания аграрной сферы в пользу поддержания развития села. Во-вторых, существует тенденция к замене дотаций и субвенций другими формами экономической помощи, которые меньше нарушают действие рыночного механизма. В рамках ВТО/ГАТТ ограничивается субсидирование экспорта и таможенное сдерживание импорта.
В Европейском Союзе экономическое поддержание сельского хозяйства включает общее поддержание доходов сельскохозяйственных производителей; регулирование и стабилизацию аграрного рынка; облегчение доступа сельского хозяйства к финансовым ресурсам; поддержание модернизации и технологического переоснащения. Каждое направление экономического поддержания осуществляется по специальным правилам и обязательно специально созданной институцией. Эти функции ни в коем случае нельзя оставлять за отраслевым министерством (Минагрополитики), но обязательно следует сохранить контроль со стороны парламента, Минфина и, что самое главное, — широкий общественный контроль. Финансовые вливания в аграрную сферу в европейских странах довольно большие, что может иметь существенное влияние на хозяйственную ситуацию, конкуренцию, экономическую результативность.
К примеру, общее поддержание доходов сельскохозяйственных производителей как бы компенсирует невыгодное положение аграрной сферы в рыночном хозяйстве. Оно осуществляется через региональные правительственные агентства или управления по специально разработанным правилам в расчете на единицу продукции или площади сельскохозяйственных угодий. Регулирование рынка в Польше осуществляет Агентство сельскохозяйственного рынка, а в Чехии — Аграрный интервенционный фонд. Когда же речь заходит о поддержании модернизации и технического переоснащения, то в Польше за это отвечает Агентство модернизации и реструктуризации сельского хозяйства, в Чехии — Гарантийный и поддерживающий сельскохозяйственный фонд. И хотя фонды определенным образом подчинены отраслевому министерству, однако в то же время подотчетны министерству финансов. Их наблюдательные советы возглавляют авторитетные политики. В состав органов управления входят представители правительства, парламента, общественных и профессиональных объединений, профсоюзов, ученые. А главное — все процедуры и требования подробно выписаны, большинство — в форме законов или правительственных решений.
У нас все наоборот. Возьмите постановление правительства «Об аграрном фонде». В нем только три страницы. Это значит, что большинство вопросов отдано на «творческую обработку» чиновникам. А если речь идет о деньгах, то можно с точностью до 1% прогнозировать появление неопределенных вопросов, споров, и далее — коррупционного скандала. Многие термины в этом постановлении не определены юридически, не предусмотрена публичная отчетность, как и требования относительно публичной деятельности. И это для фонда, который создан для «реализации ценовой политики в агропромышленном секторе экономики». (Замечание относительно языка: реализуют сапоги, морковь и зерно, политику — осуществляют). Масштаб задач сопоставим с функциями Госплана и неизвестен ни одному европейскому аграрному учреждению. И обо всем этом на трех страницах! Но речь идет не о сестре таланта, а об обычной халатности.
Отдельное слово об аграрной регуляторной политике. Недавно обнародовано постановление правительства относительно Комплексной программы поддержания развития украинского села. А был ли соблюден дух и принципы регуляторной политики, определенной специальным законом? Был ли предварительно обнародован проект этого постановления, сделан ли анализ регуляторного влияния, кто принимал участие в общественном обсуждении? Хотя, возможно, где-то на сайте в интернете что-то и было формально, не для крестьянского глаза, сделано. По воле судьбы мне на рецензирование попадали отдельные фрагменты этой «Программы», правда, в формате проекта указа Президента. Там вставали сотни вопросов. Если именно такой проект был одобрен, то «горе победителям», как говорили римляне.
Немыслимой, с точки зрения европейской практики, является ситуация, когда регулированием рынка занимаются Аграрный фонд, Государственный резерв и областные государственные администрации. В то же время существует безотлагательная потребность выделить в отделенное использование государственное имущество в сельском хозяйстве, создав для этого Агентство государственной собственности в сельском хозяйстве в составе Фонда государственного имущества.
В странах Центральной и Восточной Европы накоплен значительный опыт формирования и осуществления аграрной политики на новых принципах. Ведь большинство из этих государств однозначно и последовательно готовили свое сельское хозяйство к вступлению в Европейский Союз. В частности, в Польше, Чехии, Словакии действовали переходные модели, при которых одновременно существовали традиционные схемы аграрной политики и формировались новые. Постепенный переход обеспечил плавную адаптацию сельскохозяйственных производителей. Ведь аграрная политика не исключает, а даже обостряет конкуренцию, экономическое соревнование, поиск собственного места в рыночной экономике. Этот опыт, как и его теоретическая база, имеют ценность при формировании отечественной аграрной политики. Нужны ли они в Украине? — задаю я риторический вопрос.
Тесно связанной с аграрной политикой, однако отделенной является политика развития сельских территорий. Важность этого направления государственной политики трудно переоценить. Современные субъекты хозяйствования на селе, даже в условиях прибыльной работы, не смогут выполнять многие функции, которые когда-то брали на себя колхозы-совхозы. Все эти несвойственные бизнесу функции следует возложить на местное самоуправление, усилив его экономическую состоятельность. Современному украинскому селу еще очень далеко до европейских стандартов. Кажется, что норматив, выработанный для села в последние годы в Польше (в дополнение к старому — костел, магазин, школа): дорога, водопровод, канализация, мусорная свалка — должен стать ориентиром и для отечественной политики развития сельских поселений. Возможно, еще в дань современности добавить — телефон и интернет.
Обычные советские схемы с централизованными или региональными капиталовложениями тут уже не сработают. Дело не только в средствах, но и во властных полномочиях, инициативе, формировании реальных обществ и гражданского мышления. В Европе на развитие села имеют воздействие немало программ и мероприятий. Это структурная, региональная и социальная политика, бюджетное распределение, налоговая система. Однако в основе — доходы сельских жителей. Бедное село не будет развиваться, бедные крестьяне не превратятся в сознательных граждан — на беде не сделаешь ничего хорошего. Наверное, необходима и административно-территориальная реформа, но не в известном кабинетном варианте. Таким образом, наряду и одновременно с разработкой новой аграрной политики следует уделить внимание формированию политики развития села.
