Як відомо, аграрна політика є частиною економічної політики держави, націленою на сільське господарство, агропродовольчий комплекс та аграрні відносини. У свою чергу, наша держава загалом націлилася на вступ до Європейського Союзу. Отож й аграрна політика мала б одразу повертати в той бік. Але ось маленький штришок: минулого року у Львові проходив економічний форум із спрямуванням на Євросоюз. Зібралося чимало відомих людей. Та чомусь для науковців, які займаються аграрною політикою та проблемами підготовки сільського господарства до інтеграції у ЄС, місця на форумі не знайшлося. Проте в залі були помічені директори багатьох львівських ринків. Може тому, що економіка в нас «ринкова»? І з ринків багато хто живе, а в інтеграцію до ЄС щиро й не вірить?
Та поки нас до Європи не дуже кличуть, будемо розбудовувати власну державу й, зокрема, її сільське господарство. І зрозуміло, коли в нас будуть досягнення в цьому, то запрошення нам не доведеться довго чекати. Формування нової аграрної політики слід розпочати з розробки та законодавчого оформлення відповідної концепції. Необхідність у ній, як і у відповідній стратегії, яка б отримала законодавче оформлення й була б орієнтиром розвитку на тривалий період, очевидна. Це підтверджують колишні міністри та віце-прем’єри з аграрних питань, провідні науковці й авторитетні політики. Б’ючи себе в груди, вони стверджують: без стратегії наш розвиток носить хаотичний, несистемний, спонтанний характер. Але ж від кого це питання залежало, як не від них? Можливо, мають рацію деякі зарубіжні експерти: ситуація невизначеності є корисною для тих, хто прагне заробити на цьому гроші. Пригадайте, якими одностайними й рішучими стають ряди захисників села під час затвердження бюджету. Дехто на знак протесту навіть готовий на найрішучіші заходи — скажімо, не поїхати черговий раз на Канари...
Концепція розвитку сільського господарства повинна бути чіткою, конкретною й лаконічною. У ній немає чого робити загальновизнаним обов’язковим вимогам на кшталт: «використання сучасних технологій», «підготовка якісних кадрів для села», «розвиток сільської інфраструктури». Основні питання: аналіз ситуації й середовища, стратегічна мета, головні принципи та цілі, заходи для їхнього досягненню, необхідні ресурси, заходи та забезпечення, очікувані результати. Не обійтись тут без SWOT- аналізу, стратегічного планування й прогнозування, та багатьох інших речей, яких не вчили у ВНЗ тих, хто зараз намагається творити аграрну політику. На щастя, ними володіє армія талановитих молодих людей. Свіже вино вимагає свіжих міхів, і це стосується не лише людей, але й інституцій.
Не можна сказати, що в Україні не було спроб розробки концепцій аграрної політики. Більше того, їх навіть досить багато. Але майже всі вони не відповідають таким базовим критеріям, як нормативно-законодавче оформлення й схвалення, єдність і цілісність із загальною трансформацією економічної системи, ресурсне забезпечення й наявність плану дій, чіткість і структурованість викладу, програмний характер. Зайдіть на сайті міністерства сільського господарства Республіки Казахстан — там ви побачите чи не найкращий зразок формування стратегічної концепції розвитку аграрної сфери на пострадянському просторі. Кому подобаються «західні» стандарти — зазирніть до базового документа «Спільна аграрна політика Європейського Союзу (САП ЄС) — Агенда — 2000».
Дуже багато нагальних питань потребують серйозних досліджень, дискусії та визначення. Якою має бути орієнтація сільського господарства (задоволення внутрішніх потреб і формування продовольчої безпеки чи формування експортного потенціалу — так звана концепція «житниці Європи»? На яких засадах діятиме сільське господарство (обмежений протекціонізм європейського типу або лібералізм американського типу)? Які регулятивні механізми мають бути задіяні? Якою уявляється бажана структура сільського господарства («європейська модель» родинної ферми чи «американська» латифундійного типу) й відповідна модель сільських поселень (як аграрне село чи багатофункціональне поселення)? Які структурні, інституційні та функціональні зміни є бажаними та які ресурси держава готова виділити на їхнє забезпечення? Які інтеграційні процеси (у напрямку ЄС або ЄЕП) впливатимуть на аграрну політику?
Як уже вказувалося, на нашу думку, нова аграрна політика повинна мати на меті підготовити сільське господарство та агропродовольчий комплекс до інтеграції України в ЄС. Тому головними її завданнями мають бути: підвищення конкурентоспроможності вітчизняного сільського господарства на основі його модернізації та реструктуризації; адаптація агропродовольчого комплексу до функціонування в умовах ринку; забезпечення гідного рівня життя сільських жителів та багатофункціональний розвиток села; стабілізація аграрного ринку та покращання продовольчого забезпечення населення. (Звичайно, все це залежить, передусім, від того, якою буде стратегічна мета — інтеграція до ЄС та Європи в широкому розумінні чи до ЄЕП. У випадку останнього, звичайно, мають ставитися інші завдання).
При формуванні нової аграрної політики, на нашу думку, слід відмовитися від деяких стійких стереотипів, які тяжіють над економічною політикою в данину політекономії розвинутого соціалізму. Перше — це безперспективна гонка за паритетом цін. Ціни у ринковій економіці — це немов би «святі корови», чіпати яких можна лише в надзвичайних випадках. Нобелівський лауреат Теодор Шульц стверджував, що прагнення зберегти паритет цін — лише вияв вульгарного, заполітизованого підходу до економіки. Навіть теоретичні дослідження й моделі доводять, що сільське господарство приречене діяти в умовах диспаритету цін, і частково зарадити цьому може лише конкуренція та сприятливе бізнес-середовище.
Другий помилковий постулат, який сприймається нині майже як аксіома, — це підтримка вітчизняного виробника. Це питання пов’язане з іншим — захистом конкуренції. Адже споживач має право на дешевший товар. Коли на світовому ринку цукор дешевший — то чому я маю солодити чай дорогим і неякісним вітчизняним продуктом? Ринкової економіки не може бути без конкуренції. А вона передбачає, що хтось обов’язково програє. І таких, на жаль, завжди чимало. Та в нас під впливом пропагандистських програм склалася думка: варто почати свою справу й ти будеш багатим, самостійним. Так не буває. Хтось досягає мети, а інший з тих чи інших причин може зазнати поразки й навіть пізнає гірку долю банкрута. Навіть у США мені доводилось бачити запущені, знищені або покинуті ферми, зустрічатись з господарями, які після 10 — 20 років виснажливої праці приходили до висновку — мушу покинути власну ферму й роботу на селі.
Вимоги конкуренції поширюються не лише на окремих виробників, підприємства чи навіть галузі. Тому й наше сільське господарство загалом слід готувати до умов конкуренції. А підтримувати не «все й усіх», а лише конкурентноздатних, динамічних і перспективних.
Наступна помилкова догма — пріоритетний розвиток сільського господарства й агропромислового комплексу (я б краще вживав термін — аграрно-переробний комплекс). Пріоритетними колись для різних країн були машинобудування, пізніше автомобілебудування, далі — полімерна хімія, комп’ютерні технології, інформатика, біотехнології. Для Китаю на певний час пріоритетною стала легка промисловість та виробництво іграшок. А надавати пріоритетність вітчизняній аграрній сфері на цьому етапі суспільного розвитку недоцільно й помилково. Занадто багато проблем, невирішених питань та суперечностей, занадто великий тягар тягне її на дно. Краще надати аграрній сфері більше фінансових ресурсів та створити кращі умови для ведення сільськогосподарської діяльності шляхом економічної підтримки сільського господарства. Спершу зазначимо, що така підтримка повинна забезпечуватись не лише суто «аграрними» заходами та інструментами, але й іншими напрямками державної політики. Певні конкретні преференції та переваги для села повинні бути в законах про освіту, пенсійне забезпечення, соціальну допомогу, субсидії на житлово-комунальне господарство тощо. Сприятливою для селянина має бути вся система державної влади, інфраструктура, навіть суспільна свідомість має бути до нього привітною.
Практично всі країни світу, навіть такі ліберальні, як США, Нова Зеландія чи Канада, надають фінансову підтримку сільгоспвиробникам. Питання лише про розміри та способи. По-перше, у світі політика аграрного субсидування зазнає динамічних змін. Намітилась загальна тенденція до зменшення рівня підтримки аграрної сфери на користь підтримки розвитку села. По-друге, існує тенденція до заміни дотацій і субвенцій іншими формами економічної допомоги, які менш порушують дію ринкового механізму. У рамках СОТ/ГАТТ обмежується субсидування експорту та митне стримування імпорту.
У Європейському Союзі економічна підтримка сільського господарства включає загальну підтримку доходів сільськогосподарських виробників, регулювання й стабілізацію аграрного ринку, полегшення доступу сільського господарства до фінансових ресурсів, підтримку модернізації та технологічного переоснащення. Кожен напрямок економічної підтримки здійснюється за спеціальними правилами й обов’язково спеціально створеною інституцією. Ці функції в жодному разі не можна залишати за галузевим міністерством (Мінагрополітики), але обов’язково слід зберегти контроль із боку парламенту, Мінфіну й, що найголовніше, широкий громадський контроль. Фінансові вливання в аграрну сферу в європейських країнах є досить великими, що може мати суттєвий вплив на господарську ситуацію, конкуренцію, економічну результативність.
Для прикладу, загальна підтримка доходів сільськогосподарських виробників немов би компенсує невигідне становище аграрної сфери у ринковому господарстві. Вона здійснюється через регіональні урядові агенції або управління за спеціально розробленими правилами в розрахунку на одиницю продукції або площі сільськогосподарських угідь. Регулювання ринку в Польщі здійснює Агенція сільськогосподарського ринку, а у Чехії — Аграрний інтервенційний фонд. Коли ж мова заходить про підтримку модернізації й технічного переоснащення, то в Польщі за це відповідає Агенція модернізації та реструктуризації сільського господарства, в Чехії — Гарантійний і підтримуючий сільськогосподарський фонд. І хоча фонди певним чином підпорядковані галузевому міністерству, однак також підзвітні міністерству фінансів. Їхні наглядові ради очолюють авторитетні політики. До складу органів управління входять представники уряду, парламенту, громадських і професійних об’єднань, профспілок, науковці. А головне — всі процедури й вимоги детально виписані, більшість — у формі законів або урядових рішень.
У нас усе навпаки. Візьміть Постанову уряду «Про аграрний фонд». У ній лише три сторінки. Це означає, що більшість питань віддані на «творче опрацювання» чиновникам. А йдеться про гроші, то можна з точністю до 1% прогнозувати появу невизначених питань, суперечок, і далі — корупційного скандалу. Чимало термінів у цій постанові не визначені юридично, не передбачена публічна звітність, як і вимоги щодо публічної діяльності. І це — для фонду, створеного для «реалізації цінової політики в агропромисловому секторі економіки». (Зауваження щодо мови: реалізують чоботи, моркву та зерно, політику — здійснюють). Масштаб завдань співставний із функціями Держплану й невідомий жодній європейській аграрній установі. І про все це на трьох сторінках! Але йдеться не про сестру таланту, а про звичайну недбалість.
Окреме слово про аграрну регуляторну політику. Нещодавно оприлюднена постанова уряду щодо Комплексної програми підтримки розвитку українського села. А чи було дотримано духу й засад регуляторної політики, визначеної спеціальним законом? Чи був попередньо оприлюднений проект цієї постанови, чи зроблений аналіз регуляторного впливу, хто брав участь у громадському обговоренні? Хоча, можливо, десь на сайті в інтернеті щось і було формально, не для селянського ока, зроблено. Долею випадку мені на рецензування потрапляли окремі фрагменти цієї «Програми», щоправда у форматі проекту указу Президента. Там поставали сотні запитань. Якщо саме такий проект був схвалений, то «горе переможцям», як говорили римляни.
Немислимою, з погляду європейської практики, є ситуація, коли регулюванням ринку займаються Аграрний фонд, Державний резерв й обласні державні адміністрації. У той же час існує нагальна потреба виокремити у відокремлене використання державне майно в сільському господарстві, створивши для цього Агенцію державної власності в сільському господарстві у складі Фонду державного майна.
У країнах Центральної та Східної Європи нагромаджено значний досвід формування й здійснення аграрної політики на нових засадах. Адже більшість із цих держав однозначно й послідовно готували своє сільське господарство до вступу до Європейського Союзу. Зокрема, в Польщі, Чехії, Словаччині діяли перехідні моделі, за яких одночасно існували традиційні схеми аграрної політики й формувались нові. Поступовий перехід забезпечив плавну адаптацію сільськогосподарських виробників. Адже аграрна політика не виключає, а навіть загострює конкуренцію, економічне змагання, пошук власного місця в ринковій економіці. Цей досвід, як і його теоретична база, має цінність при формуванні вітчизняної аграрної політики. Чи потрібні вони в Україні? — ставлю я риторичне запитання.
Тісно пов’язаною з аграрною політикою, однак відокремленою є політика розвитку сільських територій. Важливість цього напрямку державної політики важко переоцінити. Сучасні суб’єкти господарювання на селі, навіть за умов прибуткової роботи, не зможуть виконувати чимало функцій, які колись брали на себе колгоспи-радгоспи. Усі ці невластиві бізнесу функції слід перекласти на місцеве самоврядування, посиливши його економічну спроможність. Сучасному українському селу ще дуже далеко до європейських стандартів. Видається, що норматив, вироблений для села останніми роками в Польщі (на доповнення до старого — костел, магазин, школа): дорога, водопровід, каналізація, сміттєзвалище — має стати орієнтиром і для вітчизняної політики розвитку сільських поселень. Можливо, ще, як данину сучасності, можна додати телефон й інтернет.
Звичні радянські схеми з централізованими чи регіональними капіталовкладеннями тут уже не спрацюють. Річ не лише в коштах, але й у владних повноваженнях, ініціативі, формуванні реальних громад і громадянського мислення. У Європі на розвиток села мають вплив чимало програм та заходів. Це структурна, регіональна та соціальна політика, бюджетний розподіл, податкова система. Однак в основі — доходи сільських мешканців. Бідне село не розвиватиметься, бідні селяни не перетворяться на свідомих громадян — на біді не зробиш нічого путнього. Напевно, необхідна й адміністративно територіальна реформа, але не у відомому кабінетному варіанті. Отже, поряд і водночас із розробкою нової аграрної політики слід приділити увагу формуванню політики розвитку села.
