Правительство хочет отнять остатки «автономии» у таможни. Это следует из анализа поданного Кабмином в парламент законопроекта №2177а «О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины относительно оптимизации территориальных органов государственной фискальной службы». Как отметили в КМУ, документ разработан на базе рекомендаций миссии Международного валютного фонда об усовершенствовании работы органов ГФС.
Законопроект значительно изменяет статус учреждения: все 26 действующих таможен хотят сделать «структурными подразделениями» территориальных органов центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную налоговую и таможенную политику. Речь идет о передаче их региональным отделениям Государственной фискальной службы Украины (ГФСУ). А действующую статью 54 Таможенного кодекса о юридическом статусе таможни (с самостоятельным балансом, счетами в казначействе, печатью, бланком и другими атрибутами) предлагается совсем исключить.
Правительство предлагает оставить за такой модернизированной таможней лишь реализацию государственной таможенной политики, тогда как в данный момент она обеспечивает, в том числе, и ее формирование. «По мере необходимости таможни создаются в населенных пунктах, на железнодорожных станциях, в аэропортах, морских и речных портах и других объектах, расположенных в зоне деятельности территориального органа центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную налоговую и таможенную политику», — отмечается в сравнительной таблице к законопроекту. Поэтому действующие таможни просто «растворятся» в структуре в ГФСУ. Хотя по логике налоговой реформы, недавно презентованной премьером Арсением Яценюком, правительство передает таможенную службу в прямое подчинение Министерству финансов.
Упростят ли эти инициативы жизнь бизнесу и как в целом отразятся на экономике? Об этом «День» спросил у экспертов.
О РИСКАХ
Старший менеджер, руководитель практики непрямого налогообложения компании Ernst & Young Игорь ДАНЬКОВ не видит в инициативе Кабмина плюсов. Первый минус спрятан в оптимизации территориальных органов ГФСУ путем лишения таможен статуса юрлиц. Это может негативно отразиться на управлении таможенной системы, убежден эксперт. «Если в настоящий момент есть управленческая вертикаль (строится по территориальному принципу на базе 26 таможен), то в случае превращения всех таможенных подразделений в таможни их количество вырастет в разы — до нескольких сотен!... Теперь на каждой таможне — свои порядки и принципы таможенного оформления. Если их станет больше, то интерпретация законодательства и все остальное — усилится в разы», — объяснил он.
Второй минус — в процедуре обжалования решений таможенных органов. «Она будет одноуровневой. Если в настоящий момент на пост можно жаловаться в таможню, а потом в ГФСУ, то после принятия законопроекта только в ГФСУ», — объясняет Даньков.
Третий — расследование таможенных нарушений. «По Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, таможня имеет такое право. В настоящий момент этим занимается 26 юрлиц. Вряд ли удастся создать подразделение по расследованию таможенных правонарушений при каждой из новообразованных таможен. Кроме того, усложнится контроль за таможенной стоимостью, происхождением товаров, их классификацией, обобщением опыта, управлением процессом», — говорит Даньков. Сегодня, по словам эксперта, это делают 26 единиц, а будут — несколько сотен. «Это приведет к управленческому хаосу и усилению фискальной функции таможни...», — прогнозирует он.
Четвертый — усиливаются риски коррупции, потому что не будет единого центра управления таможней. «Предпринимателям придется приходить и договариваться. То есть все позитивные достижения в таможенном оформлении могут быть отброшены назад», — говорит он.
УСИЛЕНИЕ КОНТРАБАНДЫ
Заместитель председателя общественного совета при ГФСУ «Укрвнештранс» Олег ПЛАТОНОВ также выступает против предложенной реформы и призывает к сохранению полноценных таможен. «В каждом районе будет таможня. Эффективности от этого никакой нет, потому что не везде оформляются таможенные процедуры. Они должны были бы оставаться на границе Украины, а так есть риск усиления контрабанды и ослабления контроля по всей границе», — считает он. Кроме того, законопроект не разрушает практику «зарабатывания для бюджета», убеждает эксперт, а создает нормальные условия работы для субъектов таможенного оформления. «Во всем мире таможня на границе предоставляет услуги по оформлению товаров, а внутри государства налоговые органы проводят контроль за уплатой начисленных налогов и сборов, проверяют, не было ли занижения стоимости товара и тому подобное», — дополняет он.
Негативно оценивает документ и бывший заместитель председателя ГФСУ (курировал таможенное направление), экс-председатель Гостаможслужбы времен премьера Юлии Тимошенко Анатолий МАКАРЕНКО: «Законопроект №2177а — деструктивный. Им уничтожается вся управленческая вертикаль через ликвидацию основной управленческой единицы — таможни. Реализация его норм приведет к дальнейшему поглощению налоговой составляющей ГФСУ таможенной организации. Это нелогично, а в нынешних условиях даже вредно для обеспечения экономической безопасности государства». Он объяснил, что таможенное дело нуждается в принятии быстрых оперативных решений и немедленном реагировании на границе. «Предложенная в законопроекте «надстройка», которая создается под лозунгом «сервисной службы», ставит преграды для принятия таких решений и приведет к управлению таможенным делом непрофессиональных специалистов. Предлагается создание главных управлений ГФСУ в областях. Таким образом вся управленческая вертикаль должна соединиться в одном главном офисе. Это ненужная, громоздкая и неразумная структура», — резюмирует он. Дважды председатель таможенной службы отмечает еще один минус документа. «Таможня теряет статус юридического лица, то есть фактически ее руководитель не сможет назначать должностных лиц своего подразделения и, следовательно, — влиять на кадровую политику. Ее будет проводить офис «далеко сверху», так называемый главк. Это алогично и подрывает систему функционирования любого административного организма», — детализировал он.
ОБЪЕДИНЕНИЕ ВОЗМОЖНО В ВОПРОСАХ СТАНДАРТИЗАЦИИ И ГАРМОНИЗАЦИИ
В то же время исполнительный директор Европейской Бизнес Ассоциации Анна ДЕРЕВЯНКО считает, что объединение функций под одним органом может быть в вопросе стандартизации, гармонизации. Но Минфин должен точно понимать, что это негативно не отразится на развитии бизнеса, говорит она. «Ведь такое бывает, и подобные инициативы, наоборот, влияют на бизнес-процессы», — продолжает Деревьянко. Видит ли бизнес прогресс от налоговой реформы теперь, когда еще до налогового Майдана объединили под одной крышей в ГФСУ налоговиков и таможенников? «Нам легче точно не стало. От бизнеса — «привет» государственным органам. Мы большого реформирования в таможне не видели. Бизнесу как было трудно, так и есть. В настоящий момент единственная проблема — таможенная стоимость. Первый метод, несмотря на наличие контактов, не принимается налоговиками во внимание. Правда, есть ускорение процедуры таможенного оформления», — говорит она «Дню». Деревьянко напомнила, что результаты последнего налогового индекса свидетельствует о еще более пессимистичных оценках бизнесом налоговых изменений.
В целом данный законопроект, по мнению опрошенных экспертов, больше ухудшит работу таможенных подразделений, усложнит их роботу, негативно повлияет на таможенный контроль и оформление, спровоцирует проблемы у бизнеса и граждан. Хотя в некоторых развитых странах, таких как, например, Великобритания или Италия, такое объединение таможни и налоговой служб происходят успешно. Однако в Германии, Польше и у других наших соседей ничего подобного нет. «Такая модель нам не подходит, убежден Макаренко. — Мы не можем воспользоваться британским опытом, потому что у нас совсем другие границы. Украина не может позволить себе слабую таможню с приоритетом сервисного обслуживания. Нам нужна сильная таможня с мощной правоохранительной функцией. У нас другие границы, чем у Британии. Мы — не остров, и у нас совсем другие соседи, другие экономическое положение и геополитические вызовы».
Как же тогда реформировать таможенную и фискальную службу? И где сделали прокол в предыдущих реформах?
«Мы выбрали ошибочный путь в 2012 году. Это не было объединение двух партнерских служб. Это было поглощение таможенной службы ее более мощным «собратом» с уничтожением профессионального, организационного и материального потенциала. Когда я приступил к выполнению обязанностей 12 июля 2014 года, то в составе ГФСУ было 25 департаментов, из которых 24 — налоговых и один — таможенный. При этом 11 тыс. таможенников администрировали 40 процентов всех налогов ГФС», — считает Макаренко.
По мнению Платонова, таможенная реформа должна решать, в первую очередь, другой вопрос. «Очень зарегулированная система таможенной стоимости, импортеры от этого очень страдают. Таможенная стоимость определяется не первым методом, а путем экономической целесообразности. Эту проблему не снимает никакая реформа. Ее не снимет и эта, потому что ее главная задача — наполнение бюджета», — объясняет он. Кроме того, продолжает он, время завершить электронную таможню. Департамент фискальной службы этим вопросам занимается давно, но успеет ли он до 1 января 2017 года, эксперт сомневается.
И наконец, добавляют эксперты, в пояснительной записке к законопроекту правительство ссылается на его принятие с учетом рекомендаций миссии МВФ в вопросе оптимизации территориальных органов. «Но там не сказано, что это необходимо делать именно таким образом», — резюмирует Даньков. По его словам, правительство должно было бы присмотреться к другим рекомендациям Фонда, как, например, уволить большое количество неэффективных сотрудников, модернизировать и автоматизировать систему таможен. Но этого в законе нет, говорит он. Если правительство хочет оптимизировать структуру ГФСУ, советует эксперт, то нужно делать акцент на улучшении взаимодействия таможенных и налоговых подразделений, чтобы они работали в унисон, но для этого не нужно ликвидировать таможню.
