Вскоре закончится срок моратория на рынок земли. Это вызовет очередные всплески дискуссий. Общественность тревожит, будет ли прекращен мораторий и какими будут последствия этого, выиграет страна или потеряет.
Следует заметить, что мораторий на определенные трансакции с землей — это не сугубо украинское изобретение. Во многих постсоциалистических странах вводились определенные ограничения или специальные режимы продажи приватизированных земель для граждан и тем более для иностранцев. Но моратория такого жесткого характера и таких метаморфоз с ним, как в Украине, наверное, нет ни в одной стране с рыночной экономикой.
Этот мораторий имеет довольно давнюю историю — почти 16 лет. Решения относительно него принимались несколько раз. И всякий раз еще более жесткие, чем предыдущие.
Впервые мораторий был введен в Земельном кодексе Украины в редакции от 13.03.1992 года. В ст. 17 указывалось: «Собственники земельных участков, переданных им Советом народных депутатов, не вправе в течение шести лет со времени приобретения права собственности продавать или другими способами отчуждать принадлежащий им земельный участок, кроме передачи ее в наследство или Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых она была им передана. При наличии уважительных причин суд по иску собственника может сократить отмеченный срок».
Следует отметить, что эта норма закона просуществовала до 1998 году и адресовалась в первую очередь фермерским хозяйствам, которые к этому времени уже имели в собственности земельные участки площадью более 2 гектаров. Режим без моратория фактически просуществовал три года — с 1998 по 2001 годы. Однако за это время не были официально зафиксированы факты продажи фермерами товарных сельскохозяйственных земель. Фактически в 1992—1998 годах мораторий существовал виртуально.
В первой половине 2000 года были предприняты реальные шаги по реформированию на селе земельных и хозяйственных отношений, паевания земли, выдачи крестьянам сертификатов, а потом государственных актов о праве собственности на земельные паи. После этого во второй половине 2000 года стали появляться факты продажи земельных паев и другие способы переуступок права собственности. Но соответствующих законов о рынке земли не было. Поэтому первые практические проявления рынка земельных паев носили очень деформированный характер. Продавцы относились к паям как к бесплатным, и не болели за цену. Как следствие, земельные паи продавались за бесценок. Не было ни критерия цены, ни надлежащих организационных форм прозрачной продажи, что гарантировало бы объективность оценки стоимости и бюджетных поступлений от продажи земельных паев. Понятно, что так долго продолжаться не могло. Иначе это могло привести к мошенническому обезземеливанию многих крестьян, особенно в пригородных зонах.
Поэтому в январе 2001 года мораторий на продажу сельскохозяйственных земель впервые был распространен на земельные паи (Законом Украины «О соглашениях в отношении отчуждения земельной доли (пая)» от 18.01.2001 г.). В единственной статье этого Закона было отмечено: «Установить, что до урегулирования порядка реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай) Земельным кодексом Украины собственники земельных долей (паев) временно не могут заключать соглашения о купле-продаже, дарении земельной доли (пая) или другим способом отчуждать отмеченные доли (паи), кроме передачи их в наследство и при выкупе земельных участков для государственных и общественных потребностей».
В новом Земельном кодексе Украины, принятом 25.10.2001 года, мораторий на продажу сельскохозяйственных земель был существенно расширен, а его переходные положения дополнены тремя принципиальными тезисами (п. 13—15). В них речь шла об ограничении на период до 1 января 2010 года права собственности граждан и юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения общей площадью до 100 гектаров, которая может быть увеличена в случае унаследования земельных участков по закону. О запрещении до 1 января 2005 года внесения права на земельную долю (пай) в уставные фонды хозяйственных обществ. А также о запрещении до 1 января 2005 года гражданам и юридическим лицам, которые имеют в собственности земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства, а также гражданам Украины — собственникам земельных долей (паев) продажи или другим способом отчуждения принадлежащих земельных участков и земельных долей (паев), кроме обмена, передачи их в наследство и при изъятии земель для общественных потребностей.
В то же время Земельный кодекс предусматривал подготовку и принятие всех необходимых законов (в целом таких насчитывалось около 50), в том числе по организации рынка земли, о земельном кадастре и регистрации прав на землю. Однако большинство из этих законов за три года так и не были приняты, и среди них те, которые имеют прямое отношение к организации рынка, кадастра или регистрации.
Поэтому в октябре 2004 года отмеченные нормы Земельного кодекса Украины (которые заканчивались 1 января 2005 г.) были продлены Законом Украины «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины» от 06.10.2004 года до января 2007 года. Однако и за этот период законы о рынке земли и земельном кадастре приняты не были.
В декабре 2006 года отмеченные нормы Земельного кодекса, которые заканчивались в январе 2007 года, были в третий раз продлены еще на год до 1 января 2008 года Законом Украины «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины о запрещении продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответствующих законодательных актов» от 19.12.2006 года. Отмеченные нормы были также дополнены мораторием на продажу не только паев, но и земельных участков для ведения личного крестьянского хозяйства, выделенных на основании паев. Под мораторий (запрещение) также попали изменения целевого назначения земельных участков и земельных паев сельскохозяйственного назначения. Кроме того, было отдельное предостережение, что соглашения (в том числе доверенности), заключенные во время действия запрещения на куплю-продажу или другим способом отчуждения земельных участков и земельных долей (паев) на будущее являются недействительными с момента их заключения (удостоверения).
Таким образом, с марта 1992 г. по сегодняшний день, т.е. за 16 лет, в Украине пять раз принимались решения о моратории на продажу товарных сельскохозяйственных земель. И столько же раз ставилась задача подготовки соответствующих законов, которые бы регулировали рынок земли. За 16 лет можно было и принять соответствующие законы, и усовершенствовать их, и на практике организовать прозрачный земельный рынок, который бы гарантировал открытость продажи, объективность цены, поступление налогов и сборов в бюджет. Однако это не было сделано. Очевидно, не хватало политической воли, мешала постсоциалистическая ментальность.
Кроме того, законом от 19.12.2006 года впервые был введен двойной характер моратория. В частности, продлен срок действия моратория до 01.01.2008 г. и оговорено, что купля-продажа земельных участков может быть введена с 1.01.2008 года «при условии вступления в силу Законов Украины о государственном земельном кадастре и о рынке земель, определив особенности обращения земель государственной и коммунальной собственности и земель товарного сельскохозяйственного производства». Последнее условие на сегодняшний день остается невыполненным. Т.е. даже когда наступит срок 01.01.2008 г., мораторий нельзя будет снять.
По причине невыполнения второго условия рынок земли не может быть введен. Несмотря на дуалистичность этого закона, правоохранительные органы государства вправе считать, что рынок земли нельзя ввести из-за отсутствия всех необходимых оснований, предусмотренных Законом Украины от 19.12.2006 года. С этим, конечно, не согласятся все те, кому нужен рынок земли. Для судей это новый повод для субъективизма. Таким образом после 1 января 2008 г. может наступить не прекращение моратория, а очередная правовая вакханалия.
Затяжной характер моратория на рынок земли привел к сложной ситуации, из которой нет простого, однозначного и одномоментного выхода. Внезапная отмена моратория может обернуться обвалом наличного (и особенно теневого) рынка земельных участков. Сегодня в Украине в этом не заинтересованы многие очень влиятельные люди на различных уровнях. В отмене моратория не заинтересованы и представители власти от села до столицы, которые сегодня имеют прямое или опосредствованное отношение к распоряжению землей и к теневым схемам на рынке земли. Это же касается и представителей большого и среднего аграрного бизнеса, которые держат земельные паи в аренде или залоге под заем денег. Сейчас они спокойно пользуются землей за мизерную арендную плату и не хотят тратить деньги на покупку земли. Они также не хотят, чтобы этим воспользовались другие. Эта категория лиц также имеет доступ к теневым схемам рынка земли и при желании может ими пользоваться.
Можно с уверенностью сказать, что в отмене моратория не заинтересованы те, кто уже имеет землю в собственности, к тому же большие площади, и не желает ее пока что продавать, ожидая роста цен и капитализации вложенных средств, поскольку с отменой моратория цены могут упасть.
В отмене моратория могут быть заинтересованы разве что те, кто хочет купить землю или продать ее, но не имеет доступа к теневым схемам и не может воспользоваться ими.
Вот такие реалии нас ожидают на пороге ответственных решений относительно преодоления очередного рубикона — моратория на рынок земли.
Для принятия этого решения важно еще раз глубоко проанализировать: а что дало введение и продление моратория, какие позитивные и негативные стороны несет его очередное продление или легализация рынка земли?
Мировая практика и небольшой отечественный опыт убедительно свидетельствуют — альтернативы рынку земли нет. Но речь идет об организованном, регулируемом, прозрачном, подкрепленном необходимой законодательно-нормативной базой рынке. И именно в этой сфере могут возникать определенные осложнения.
Одной из причин моратория была необходимость формирования соответствующей законодательной базы. Но что сделано для этого? Из около 50 законов, которые были предусмотрены для разработки в соответствии с Земельным кодексом Украины (октябрь 2001 г.), принято меньше половины. До сих пор нет основных законов — «О рынке земель» и «О государственном земельном кадастре». Закон «О государственной регистрации вещевых прав на недвижимость и их ограничения» был принят еще в июле 2004 года, но единая система государственной регистрации так и не заработала.
Таким образом продление моратория только отдалило формирование организованного и прозрачного земельного рынка, а с ним введение товарных сельскохозяйственных земель в экономический оборот, привлечение для этих целей «долгосрочных ипотечных кредитов». Можно утверждать, что продление моратория не является решением проблемы по существу, а только перенесением ее на позднейший срок в еще более сложных условиях. Т.е. в этом случае будут накапливаться дополнительные проблемы, разрешить которые будет намного сложнее. Предыдущим продлением моратория мы уже создали их более чем достаточно. Это — сдерживание развития на селе предпринимательской деятельности и инициативы вследствие ограничения права собственности; расширение и углубление тенизации земельного рынка; потери бюджетов всех уровней в результате отсутствия поступлений от налогов и сборов при купле-продаже земли. Это также затягивание с разрешением проблемы продажи участков пенсионерами, которые не имеют наследников, а это около 14% собственников земельных участков.
Кроме того, можно говорить о росте угрозы обвала цен на существующем (официальном и теневом) рынке земель. Ныне же из-за запрещения купли-продажи и перевода сельскохозяйственных земель в категорию земельных участков несельскохозяйственного назначения (для жилищной, коммерческой и инфраструктурной застройки) зафиксирован излишний рост цен в этом секторе.
Продление моратория привело также к сдерживанию арендных отношений и развитию долгосрочного ипотечного кредитования производителей под залог земли. Как следствие — недополучение средств для расширения производства, его модернизации, внедрения новейших технологий и тому подобное.
Последняя позиция требует дополнительных комментариев. В мире на ипотечное кредитование приходится до 40% долгосрочных кредитов. С нынешними объемами кредитования украинского села это дополнительно около 5 миллиардов гривен долгосрочных ипотечных кредитов. В то же время из-за отсутствия конкурентного спроса на землю получили распространение договоры аренды земель на короткие сроки (срок до 5 лет в 85%). При таких обстоятельствах очень сложно определиться с конкретным арендатором, а уровень арендной платы не всегда адекватен условиям ведения хозяйства и отличается в зависимости от региона в 2,5 раза. Дополнительная проблема — ухудшение качества земель. Временный и краткосрочный арендатор не может быть заинтересован в соответствующих расходах.
Очевидно, что продление моратория может и далее негативно отражаться на имидже Украины, ее деловом, предпринимательском и инвестиционном климате.
В то же время сегодня главный вопрос не в целесообразности (или нецелесообразности) продления моратория, а в необходимости обеспечения правовых, организационных и экономических условий для формирования рынка товарных сельскохозяйственных земель и надлежащей защите прав собственников. Затягивание с решением этой задачи может привести к теневой концентрации сельскохозяйственных земель в руках отдельных предпринимательских структур и физических лиц (которая растет даже при моратории).
Только организация прозрачного земельного рынка на основе соответствующего закона может решить те проблемы, которыми собственно мотивируется продление моратория. Это касается, в первую очередь, вопроса защиты прав крестьян на землю, охраны земель, сохранения их целевого назначения при отчуждении, совершенствование денежной оценки, создания и эффективного функционирования государственного земельного кадастра, недопущения концентрации земельной собственности, формирования государственной поддержки стабильности цен, институционного и инфраструктурного обеспечения рынка, введения земельных торгов и аукционов, страхования и ипотеки земельных участков.
И самый главный вопрос — как сейчас выйти из тупика, что наконец делать с мораторием? Сегодня нас преследует психологический фактор — страх снять мораторий. Опасение сильное и не безосновательное. Поэтому можно предложить заменить продление срока моратория на три года дозированным рынком. Дозирование возможно по квоте, определенной для каждого распорядителя земли (сельские, городские, районные, областные советы) на уровне среднеевропейской доли ежегодной продажи земель. Такая доля в странах Европы колеблется в пределах 1— 2%. При этом сами квоты могут продаваться распорядителями земли (сельские, городские, районные, областные советы) на открытых торгах. Это позволит все же двигаться вперед рыночным путем, нарабатывая опыт, выясняя и устраняя проблемы, недостатки и просчеты. В то же время это обеспечит медленное движение, чтобы не «терять руль» на непредсказуемых резких поворотах и выбоинах тяжелой дороги от черного базара до цивилизованного рынка. Но для этого обязательно нужно принять Закон «О рынке сельскохозяйственных земель в Украине».
Очередное (шестое) продление моратория и непринятия готовых проектов законов о рынке земель будет самым примитивным решением, которое может быть в этой ситуации. С учетом всех обоснованных «за» и «против» нужны новые творческие решения, которые бы не консервировали проблему, не загоняли ее вглубь, а давали ей рыночное разрешение и, так сказать, выход в мир. Но важно также не выпустить «джина из бутылки». Нужны компромиссные решения, которые бы на первых порах в контролируемом режиме либерализовали рынок. Таким может быть вариант дозированного рынка земель. Резкая и полная либерализация может обусловить появление негативов, скомпрометировать хорошие намерения и опять спровоцировать жесткое негативное решение, подобное очередному повторению моратория. Этого также допускать нельзя. Ныне нужно неуклонное, но осмотрительное движение вперед.
