Незабаром закінчиться термін мораторію на ринок землі. Це викликає чергові сплески дискусій. Громадськість турбує, чи буде припинено мораторій та якими будуть наслідки цього, виграє країна чи втратить.
Слід зауважити, що мораторій на певні трансакції з землею — це не суто український винахід. У багатьох постсоціалістичних країнах вводились певні обмеження або спеціальні режими продажу приватизованих земель для громадян і, тим більше, для іноземців. Але мораторію такого жорсткого характеру і таких метаморфоз iз ним, як в Україні, напевне, немає в жодній країні з ринковою економікою.
Історія цього мораторію вже має досить давню історію — майже 16 років. Рішення щодо нього ухвалювалися кілька разів. І кожного разу ще жорсткіші, ніж попередні.
Вперше мораторій було введено в Земельному кодексі України в редакції від 13.03.1992 року. У ст. 17 вказувалося: «Власники земельних ділянок, переданих їм Радою народних депутатів, не вправі протягом шести років з часу набуття права власності продавати або іншими способами відчужувати належну їм земельну ділянку, крім передачі її у спадщину або Раді народних депутатів на тих же умовах, на яких вона була їм передана. При наявності поважних причин суд за позовом власника може скоротити зазначений строк.»
Слід зазначити, що ця норма закону проіснувала до 1998 року і адресувалася насамперед фермерським господарствам, які на той час вже мали у власності земельні ділянки площею понад 2 гектари. Режим без мораторію фактично проіснував три роки — з 1998 по 2001 роки. Однак за цей час не було офіційно зафіксовано фактів продажу фермерами товарних сільськогосподарських земель. Фактично у 1992—1998 роках мораторій існував віртуально.
У першій половині 2000 року було здійснено реальні кроки з реформування на селі земельних і господарських відносин, паювання землі, видачу селянам сертифікатів, а потім державних актів про право власності на земельні паї. Після цього у другій половині 2000 року стали з’являтися факти продажу земельних паїв та інші способи переуступок права власності. Але відповідних законів про ринок землі не було. Тому перші практичні прояви ринку земельних паїв мали вкрай деформований характер. Продавці ставилися до паїв, як до дармових, і не вболівали за ціну. Як наслідок — земельні паї продавалися за безцінь. Не було ні критерію ціни, ні належних організаційних форм прозорого продажу, що гарантувало б об’єктивність оцінки вартості та бюджетні надходження від продажу земельних паїв. Зрозуміло, що так довго тривати не могло. Це могло призвести до шахрайського обезземелення багатьох селян, особливо у приміських зонах.
Тому в січні 2001 року мораторій на продаж сільськогосподарських земель вперше було поширено на земельні паї (Законом України «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)» від 18.01.2001 р.). У єдиній статті цього Закону було зазначено: «Установити, що до врегулювання порядку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом України власники земельних часток (паїв) тимчасово не можуть укладати угоди щодо купівлі-продажу, дарування земельної частки (паю) або іншим способом відчужувати зазначені частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і громадських потреб».
У новому Земельному кодексі України, прийнятому 25.10.2001 року, мораторій на продаж сільськогосподарських земель було істотно розширено, а його перехідні положення доповнено трьома принциповими тезами (п. 13— 15). У них йшлося про обмеження на період до 1 січня 2010 року права власності громадян і юридичних осіб на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів, яка може бути збільшена у разі успадкування земельних ділянок за законом. Про заборону до 1 січня 2005 року внесення права на земельну частку (пай) до статутних фондів господарських товариств. А також про заборону до 1 січня 2005 року громадянам та юридичним особам, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадянам України — власникам земельних часток (паїв) — продажу або іншим способом відчуження належних земельних ділянок та земельних часток (паїв), крім обміну, передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб.
Водночас Земельний кодекс передбачав підготовку і прийняття всіх необхідних законів (загалом таких нараховувалося близько 50), в т.ч. з організації ринку землі, земельного кадастру і реєстрації прав на землю. Однак більшість з цих законів за три роки так і не було прийнято, і серед них ті, що мають пряме відношення до організації ринку, кадастру чи реєстрації.
Тому у жовтні 2004 року зазначені норми Земельного кодексу України (дія яких закінчувалася 1 січня 2005 р.) були продовжені Законом України «Про внесення змін до Земельного кодексу України» від 06.10.2004 року до січня 2007 року. Однак і за цей період закони про ринок землі та земельний кадастр ухвалені не були.
У грудні 2006 року зазначені норми Земельного кодексу, які закінчувались у січні 2007 року, були втретє продовжені ще на рік — до 1 січня 2008 року Законом України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів» від 19.12.2006 року. Зазначені норми були також доповнені мораторієм на продаж не тільки паїв, але й земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, виділених на основі паїв. Під мораторій (заборону) також потрапили зміни цільового призначення земельних ділянок і земельних паїв сільськогосподарського призначення. Крім того, було окреме застереження, що угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення).
Таким чином, з березня 1992 р. по сьогоднішній день, тобто за 16 років, в Україні п’ять разів приймалися рішення про мораторій на продаж товарних сільськогосподарських земель. І стільки ж разів ставилось завдання підготувати відповідні закони, які б регулювали ринок землі. За 16 років можна було і прийняти відповідні закони, і вдосконалити їх, і на практиці організувати прозорий земельний ринок, який би гарантував відкритість продажу, об’єктивність ціни, надходження податків та зборів до бюджету. Однак цього зроблено не було. Очевидно, бракувало політичної волі, заважала постсоціалістична ментальність.
Крім того, законом від 19.12.2006 року вперше було введено подвійний характер мораторію. Зокрема, продовжено термін дії мораторію до 01.01.2008 р. та оговорено, що купівля-продаж земельних ділянок може бути запроваджена з 1.01.2008 року «за умови набрання чинності Законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель, визначивши особливості обігу земель державної та комунальної власності і земель товарного сільськогосподарського виробництва». Остання умова на сьогодні залишається невиконаною. Тобто навіть коли наступить термін 01.01.2008 року, мораторій не можна буде зняти.
Тобто через невиконання другої умови ринок землі не може розпочатись. Незважаючи на дуалістичність цього закону, правоохоронні органи держави мають право вважати, що ринок землі не можна розпочати через відсутність всіх необхідних підстав, передбачених Законом України від 19.12.2006 року. З цим, звичайно, не погодяться всі ті, кому потрібен ринок землі. Для суддів це новий привід для суб’єктивізму. Таким чином, після 1 січня 2008 р. може наступити не припинення мораторію, а чергова правова вакханалія.
Затяжний характер мораторію на ринок землі призвів до складної ситуації, з якої немає простого, однозначного та одномоментного виходу. Раптова відміна мораторію може обернутись обвалом наявного (і особливо тіньового) ринку земельних ділянок. Сьогодні в Україні в цьому не зацікавлено дуже багато дуже впливових людей на різних рівнях. У відміні мораторію не зацікавлені і представники влади від села до столиці, які сьогодні мають пряме чи опосередковане відношення до розпорядження землею та до тіньових схем на ринку землі. Це ж стосується і представників великого та середнього аграрного бізнесу, які тримають земельні паї в оренді чи заставі під позику грошей. Зараз вони спокійно користуються землею за мізерну орендну плату і не хочуть витрачати гроші на купівлю землі. Вони також не хочуть, щоб цим скористались інші. Ця категорія осіб теж має доступ до тіньових схем ринку землі і при бажанні може ними користуватися.
Можна з упевненістю сказати, що у відміні мораторію не зацікавлені ті, хто вже має землю у власності, до того ж великі площі, й не бажає її поки продавати, чекаючи зростання цін і капіталізації вкладених коштів, оскільки з відміною мораторію ціни можуть впасти.
У відміні мораторію можуть бути зацікавлені хіба що ті, хто хоче купити землю або продати її, але не має доступу до тіньових схем і не може скористатись ними.
Ось такі реалії чекають на нас на порозі відповідальних рішень щодо подолання чергового рубікону — мораторію на ринок землі.
Для ухвалення цього рішення важливо ще раз глибоко проаналізувати: а що дало запровадження і продовження мораторію, які позитивні й негативні сторони несе його чергове продовження чи легалізація ринку землі?
Світова практика і невеликий вітчизняний досвід переконливо свідчать — альтернативи ринку землі немає. Але йдеться про організований, регульований, прозорий, підкріплений необхідною законодавчо-нормативною базою ринок. І саме в цій сфері можуть виникати певні ускладнення.
Однією з причин мораторію була необхідність формування відповідної законодавчої бази. Але що зроблено для цього? З близько 50 законів, які було передбачено розробити відповідно до Земельного кодексу України (жовтень 2001 р.), прийнято менше половини. Досі немає основних законів — «Про ринок земель» і «Про державний земельний кадастр». Закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно і їхні обмеження» був прийнятий ще в липні 2004 року, але єдина система державної реєстрації так і не запрацювала.
Таким чином, продовження мораторію лише віддалило формування організованого і прозорого земельного ринку, а з ним введення товарних сільськогосподарських земель в економічний обiг, залучення для цих цілей «довгих іпотечних кредитів». Можна стверджувати, що продовження мораторію не є рішенням проблеми по суті, а лише перенесенням її на пізніший термін у ще складніші умови. Тобто в цьому разі накопичуватимуться додаткові проблеми, розв’язати які буде набагато складніше. Попередніми продовженнями мораторію ми вже створили їх більш ніж достатньо. Це — стримування розвитку на селі підприємницької діяльності та ініціативи внаслідок обмеження права власності; розширення і поглиблення тінізації земельного ринку; втрати бюджетів всіх рівнів у результаті відсутності надходжень від податків і зборів при купівлі-продажу землі. Це також затягування з рішенням проблеми продажу ділянок пенсіонерами, які не мають спадкоємців (а це близько 14% власників земельних ділянок).
Крім того, можна говорити про зростання загрози обвалу цін на наявному (офіційному та тіньовому) ринку земель. Нині ж через заборону купівлі-продажу та переведення сільськогосподарських земель у категорію земельних ділянок несільськогосподарського призначення (для житлової, комерційної та інфраструктурної забудови) зафіксовано надмірне зростання цін в цьому секторі.
Продовження мораторію призвело також до стримування орендних відносин і розвитку довгострокового іпотечного кредитування виробників під заставу землі. Як наслідок — недоотримання коштів для розширення виробництва, його модернізації, для впровадження новітніх технологій тощо.
Остання позиція вимагає додаткових коментарів. У світі на іпотечне кредитування припадає до 40% довгострокових кредитів. З нинішніми обсягами кредитування українського села це додатково близько 5 мільярдів гривень довгострокових іпотечних кредитів. Водночас, за відсутності конкурентного попиту на землю, набули поширення договори оренди земель на короткі строки (термін до 5 років у 85%). За таких обставин дуже складно визначитися з конкретним орендарем, а рівень орендної плати не завжди адекватний умовам господарювання і відрізняється залежно від регіону в 2,5 разу. Додаткова проблема — погіршення якості земель. Тимчасовий і короткостроковий орендар не може бути зацікавлений у відповідних витратах.
Очевидно, що продовження мораторію може і надалі негативно позначатися на іміджі України, її бізнесовому, підприємницькому та інвестиційному кліматі.
Водночас сьогодні головне питання не в доцільності (чи недоцільності) продовження мораторію, а в необхідності забезпечення правових, організаційних та економічних умов для формування ринку товарних сільськогосподарських земель і належного захисту прав власників. Затягування з розв’язанням цього завдання може призвести до тіньової концентрації сільськогосподарських земель в руках окремих підприємницьких структур і фізичних осіб (яка зростає навіть при мораторії).
Тільки організація прозорого земельного ринку на основі відповідного закону може розв’язати ті проблеми, якими, власне, мотивується продовження мораторію. Це стосується, насамперед, питання захисту прав селян на землю, охорони земель, збереження їхнього цільового призначення при відчуженні, вдосконалення грошової оцінки, створення ефективного функціонування державного земельного кадастру, недопущення концентрації земельної власності, формування державної підтримки стабільності цін, інституційного та інфраструктурного забезпечення ринку, запровадження земельних торгів і аукціонів, страхування та іпотеки земельних ділянок.
І найголовніше питання — як зараз вийти з глухого кута, що, врешті-решт, робити з мораторієм? Сьогодні нас переслідує психологічний фактор — острах зняти мораторій. Побоювання сильне і не безпідставне. Тому можна запропонувати терміном на три роки замінити мораторій дозованим ринком. Дозування можливе за квотою, визначеною для кожного розпорядника землі (сільські, міські, районні, обласні ради) на рівні середньоєвропейської частки щорічного продажу земель. Така частка в країнах Європи коливається в межах 1—2%. При цьому самі квоти можуть продаватися розпорядниками землі (сільські, міські, районні, обласні ради) на відкритих торгах. Це дозволить все ж рухатись вперед ринковим шляхом, напрацьовуючи досвід, з’ясовуючи й усуваючи проблеми, недоліки і прорахунки. Водночас це забезпечить повільний рух, щоб не «втрачати керма на непередбачуваних різких поворотах та вибоїнах важкої дороги від чорного базару до цивілізованого ринку». Але для цього обов’язково треба ухвалити Закон «Про ринок сільськогосподарських земель в Україні».
Чергове (шосте) продовження мораторію і неприйняття готових проектів законів про ринок земель буде найпримітивнішим рішенням, яке може бути в цій ситуації. З врахуванням усіх обґрунтованих «за» і «проти» потрібні нові творчі рішення, які б не консервували проблему, не заганяли її вглиб, а давали їй ринкове розв’язання і, так би мовити, вихід у світ. Але важливо також не випустити «джина з пляшки». Потрібні компромісні рішення, які б на перших порах у контрольованому режимі лібералізували ринок. Таким може бути варіант дозованого ринку земель. Різка і повна лібералізація може зумовити появу негативів, скомпрометувати добрі наміри і знову спровокувати жорстке негативне рішення на зразок чергового повторення мораторію. Цього теж допускати не можна. Нині потрібен неухильний, але обачний рух вперед.
