Многие ошибочно полагают, что должность губернатора привнесена в Украину из российской управленческой традиции. Ее в свое время позаимствовал Петр I то ли у Франции, то ли у Швеции. Доподлинно известно, что во Франции эта должность (gouverneur) была введена в XVI веке, когда король направлял в провинции своего представителя, которому поручалось именем короля управлять местными войсками и бюрократией. В 1708 г. Российское государство впервые разделилось на восемь губерний, одной из которых была Киевская с 56 уездами. Европейский образец удачно прижился в России, как и на украинских землях имперского периода, неоднократно шлифовался российской действительностью и просуществовал до переломного 1917 г. Сейчас он снова реанимировался, приобрел определенный престиж. Продолжительность этой властной структуры требует к ней особого внимания, чтобы понять, в чем была ее сущность, какие задания ею выполнялись и насколько ее деятельность была эффективной.
Важность должности губернатора для украинского жизненного пространства значительно увеличилась вследствие распространения законодательного документа «Учреждения для управления губерний Российской империи» 1775 г., на основании которого ликвидировались остатки бывших государственных образований. Введение губернского территориального устройства свидетельствовало об интеграционном наступлении верховной имперской власти. Империя, пренебрегая управленческой системой своих предшественниц, считая ее неконструктивной или менее действенной, а, скорее всего, опасной для российского государственного единства, упраздняла их. Бывшие государственные образования, возникшие в других исторических обстоятельствах (Гетманщина, Запорожская Сечь, Речь Посполитая, Крымское ханство), с другой сословной организацией общества, могли бы играть центробежную роль в империи, построенной на абсолютной власти монарха. В этом случае губернатор выполнял и политическую задачу — содействовал централизаторским тенденциям империи.
Закон 1775 г. Екатерина II составляла сама, освободившись от надзора за ходом победной русско- турецкой войны. Безотлагательно взяться за реформу местного управления побуждал бунт Емельяна Пугачева, который выявил недостатки местной власти, ее слабость и несбалансированность. По приказу императрицы в Петербург поступили предложения и рекомендации с мест относительно разделения империи на губернии и уезды из расчета приблизительно 300—400 тыс. населения в губернии и 20—30 тыс. — в уезде. Положенный в основу количественный критерий позволял уравнивать размеры налогов, которые население платило в государственную казну. Опираясь на идеи Ш. Л. Монтескье, Екатерина II сделала губернскую власть независимой от верховной. Российские монархи управляли империей при помощи «системы доверенностей», вследствие которой губернаторы, лично назначаемые монархом, могли в любой момент уволиться с должностей и быть переведенными на такие же или подобные в другие губернии империи.
Самым интересным, учитывая новизну и социальную практику, оказалось предложение Екатерины II относительно распределения административных, финансовых и судебных функций власти, создания судебных инстанций для каждого сословия и участия в них выборных представителей. Создавая органы дворянской корпорации и передавая ей местную полицейско- судебную власть, царица надеялась ограничить единоличную власть губернатора, но этот ее замысел, как и другие, не подкрепленный реальными механизмами, был далеким от реализации. Уже преемники престола подчинили дворянские собрания «государственным интересам» и назначили губернатора ответственным за «порядок» на дворянских выборах. Хотя следует сказать, что губернаторы перестали быть судьями, зато за ними оставалось право влиять на формирование кадрового состава судов, потому что именно они одобряли кандидатуры выборных судей, как и избранных дворянами чиновников на губернские и уездные государственные должности.
Вводя губернское устройство, Екатерина II апробировала его сначала в белорусских землях, только что «приобретенных у Речи Посполитой». Позитивные результаты позволили ей через губернаторскую власть решить, в отличие от Петра I, не одну необходимую для военных потребностей задачу, а несколько важных для империи проблем. Должность губернатора была использована верховной властью, чтобы разделить полномочия между центром и губернией, а потому основными обязанностями губернаторов были: представлять интересы самодержавия, вести надзор за сбором налогов, выполнением натуральных повинностей и поставкой рекрутов, как и за деятельностью административно-судебных учреждений.
Губернское правление, казенная палата, судебные гражданская и уголовная палаты, приказы общественной опеки и другие учреждения должны были действовать так, как того требовал законодательный акт, на основании которого те вводились. Хотя нечеткость и неконкретность пожеланий и рекомендаций придерживаться христианских правил (общий недостаток тогдашнего законодательства), в частности относительно функции надзора, приводили к тому, что губернатор часто становился своевольным начальником губернии. Назначаемый верховной властью, он был только ей подотчетен. Не имея права ни менять законы, ни их дополнять (это была прерогатива верховной власти), он все же наделялся правом своего рода законодательной инициативы, а потому направлял отчеты о своей деятельности с практическими рекомендациями непосредственно императору, а также как член Сената мог инициировать их и на заседаниях этого высшего органа власти, когда тот рассматривал вопросы, связанные с возглавляемой им губернией.
Хотя императрица и поставила под сомнение петровский коллегиальный принцип, тем не менее губернское правление действовало как коллегиальный совещательный орган, со мнением которого необходимо было считаться. Чтобы власть губернатора получала четкие границы, его полномочия выписывались отдельными законодательными актами. Следующие монархи готовили новые законы, которые основывались как на предыдущем опыте, так и на потребности обозначить новые его полномочия в соответствии с реагированием верховной власти на вызовы времени. Самым действенным рычагом власти губернатора стало подчинение ему полиции, которая оказалась основным средством для исполнения полномочий, связанных со сбором налогов и выполнением рекрутской повинности непривилегированными сословиями.
Существенно изменила суть губернаторской должности министерская реформа (1802 г.) Александра I, позаимствованная у Франции. Она отменила «островной» принцип организации управления Екатерины II и ввела «линейный», когда для каждой отрасли создавалось министерство с собственными местными органами, бюджетом. Должность губернатора постепенно, но подчинялась Министерству внутренних дел, и его самостоятельность несколько сузилась. При этом верховная власть продолжала и далее рассматривать губернатора как своего представителя; министерство же для налаживания отрасли активизировало эту должность, считая ее своим местным органом, а губернское правление продолжало подчиняться Сенату. Такая ситуация приводила к разбалансированности власти, и как следствие, нарастало количество нерешенных дел, от чего страдало, в первую очередь, население. Эта половинчастость надолго оставалась суровой реальностью местного управления, ее преодолел лишь премьер-министр П. А. Столыпин.
Николай I с присущим ему педантизмом ввел во все эшелоны власти принцип «законности», заключавшийся в том, что каждое государственное учреждение обеспечивалось законодательным актом с четко выписанными полномочиями, штатным расписанием, правилами отношений друг с другом. Своим «Приказом губернаторам» и «Положением о порядке и производстве дел в губернских правленнях» 1837 г. он отказывался от коллегиального принципа управления и переходил на «единоначалие», согласно которому губернское правление подчинялось губернатору и приобретало четкие признаки исполнительной структуры при нем. Губернатору возвращался статус начальника и «хозяина», хотя реальных рычагов для их обеспечения было немного, за исключением уголовного судопроизводства, когда губернатор получил право инициировать иски, поскольку именно ему полиция докладывала о преступлениях во вверенной его управлению губернии. Приговоры уголовной судебной палаты, совестного суда и уездных судов выносились на его одобрение, как и их исполнение — отдача на военную службу, ссылка в Сибирь или на Кавказ. Что же касается гражданского судопроизводства, то губернаторы практически не влияли на него, за исключением тех случаев, когда рассматривались дела о государственном имуществе. Поэтому говорить об отделении административной власти от судебной в дореформенный период не приходится.
Чтобы активизировать эту государственную структуру власти, Николай I подчинил их Министерству внутренних дел, требовал регулярной отчетности, постоянной ревизии государственных учреждений, для чего и сам постоянно разъезжал по империи. Вместе с тем обязал губернаторов председательствовать в местных учреждениях различных ведомств (министерств финансов, государственного имущества, юстиции), усиливая таким образом государственный контроль на местах за законностью и за сроком выполнения распоряжений власти. Сенаторы ревизировали губернаторов, при этом наибольшее внимание обращалось на уплату недоимок, примененные меры для недопущения распространения заразных болезней, выполнение рекрутской повинности. Из средств надзора не исключались жалобы частных лиц и сословных органов, в частности дворянских собраний, хотя и те, и другие не слишком пользовались этими правами. Исключением могут быть правобережные дворянские собрания, активно использовавшие такую возможность, особенно в период Александра I. Именно тогда появилась известная формулировка — «превышение и бездействие власти»; установление того или другого позволяло привлечь губернатора к ответственности за служебные преступления. Замечания, выговоры, увольнение с должности, лишение службы, наложение секвестра на имущество, штрафы, опубликование таких фактов в «Губернских ведомостях» — вот их перечень. Самыми типичными злоупотреблениями были: получение незаконных доходов от торговли спиртными напитками, введение непредусмотренных выплат для населения, отдача государственной земли в оброк. Чтобы проконтролировать незаконные действия губернаторов, верховная власть вводила разнообразные отчетности, донесения, которые ни коим образом не влияли на их уменьшение, но задерживали и так сложную процедуру делопроизводства канцелярии губернатора и губернского правления.
Недостатки реформы 1837 г. решил исправить министр внутренних дел гр. Перовский. Чтобы освободить губернатора от участия в рассмотрении множества дел, он предложил председательствовать в губернском правлении вице-губернатору, а дела разделить на несколько категорий: распорядительные выяснять коллегиально, а исполнительные — рассматривать и вице-губернатором, и советниками губернского правления. Такой подход несколько улучшил оперативность местного управления, однако ликвидация крепостничества и массовое приобретение крестьянством личных прав снова заострили до крайности проблему местного управления.
Большие реформы, к которым прибегла верховная власть, заключались в уравнивании прав всех сословий, отделении суда от администрации, отказе от доктрины полицейского государства. Значительная часть полномочий начальника губернии перешла к самоуправляющимся выборным органам — земствам и городским думам, уменьшая объем его полномочий, а судебные статуты 1864 г. практически ликвидировали судебную деятельность губернаторов. Создание военных округов лишило их военных полномочий. В таком положении должность губернатора находилась на протяжении 25 лет, до 1880-х годов, когда руководитель губернии начал получать более широкие полномочия для надзора за деятельностью самоуправляющихся институций. Теперь губернатор становился тем чиновником, через которого претворялся в жизнь принцип подчинения местных интересов государственным.
Идеализация земства, присущая современной историографии, иногда не позволяет увидеть, как нередко земские деятели, противопоставляя себя старым государственным формам, демонстрировали избирателям, что они, не будучи бюрократами, довольно быстро смогут построить дороги, открыть больницы, школы и т. д.. Однако, не имея в своем распоряжении достаточно средств, эти люди облагали непомерным налогом местных предпринимателей, что вызывало жалобы и подрывало местное хозяйство. Не всегда земцы действовали в соответствии с законом, когда открывали школы, деятельность которых материально была обеспечена только на первых порах.
Эти и подобные явления, которые тяжело было предвидеть на время проведения реформ местного самоуправления, дали о себе знать только со временем. Верховная власть пыталась преодолеть их путем наделения губернатора законодательным правом одобрять или не одобрять решения выборного органа. Среди самых первых стоит внимания указ 1867 г., согласно которому постановления земств вступали в силу только в случае, когда их одобрял губернатор. Поиску взаимодействия выборных и государственных органов мешало радикальное движение народников, которое заставило увеличивать административные полномочия губернаторов, в частности, в наведении государственного порядка.
Александр III, в отличие от Александра II, с подозрением относился к самоуправляющимся органам, считая, что те нарушают самодержавный принцип власти, а потому принял закон, по которому губернатор давал добро на должность всех выборных лиц и земских, и городских гласных. В этом случае собиралась соответствующая информация о них, и губернатор не всегда был на высоте своего положения. Внедряемые контрреформы привели к тому, что создавались государственные учреждения, осуществлявшие надзор за земскими и городскими органами, и возглавлял их губернатор. В случае несогласия с постановлениями, например, городской думы, он мог останавливать их выполнение.
Вместе с тем губернатор, кроме земства, продолжал осуществлять надзор за дворянским, купеческим, мещанским и крестьянским самоуправлением. Основной формой этого надзора было одобрение на должностях выборных представителей губернского предводителя дворянства, купеческого и мещанского старосты. Что же касается крестьянского самоуправления, то оно осуществлялось путем полного подчинения губернаторам земских начальников. Современники отмечали, что последнее было наиболее незащищенным из-за практики незаконных поборов с крестьян (например, в Киевской губернии с крестьян собирали средства на сооружение памятника М. Ю. Лермонтову на потребность общества драматургов). Кроме того губернатор председательствовал практически во всех государственных коллегиальных учреждениях губернского уровня, которые тогда назывались присутствиями — по военной повинности, по питейным делам, по фабричным, по городским и земским делам; в статистическом, лесоохранительном комитетах, представляя и защищая интересы государства.
Во время Николая II, когда прошла кризисная ситуация, связанная с революционными событиями, правительство взяло на себя функцию административного контроля и поручило ее выполнение не судебным инстанциям, а губернаторам. Вследствие этого губернаторы наделялись правом увольнять с выборных должностей тех, чья деятельность не отвечала государственным интересам. На протяжении сосуществования самоуправляющихся и государственных институтов власти, пусть и тяжело, но все же приобретался опыт необходимого сотрудничества. Когда губернаторы были уверены, что те или иные программы, над которыми работают земства, стоят внимания, они их поддерживали и вместе добивались выделения правительством необходимых средств для местных потребностей. Однако период сотрудничества был довольно коротким, и именно эта непродолжительность не позволила создать то гражданское общество, которое способно было бы противостоять радикальному наступлению большевистской власти, когда ломались основы старого государственного строя.
Отказ от однозначной трактовки губернских чиновников «как царских сатрапов» (характеристика В. И. Ленина) позволяет создать социальный портрет губернатора. Среди них встречаем немало ответственных сановников, деятельность которых на государственной должности приносила значительную пользу, поскольку закон запрещал им заниматься благоустройством мест своего пребывания. Средний возраст губернатора составлял 45—55 лет. Этот возрастной срез считался довольно производительным, когда сочетается приобретенный опыт с еще достаточно активной позицией должностного лица.
В подавляющем большинстве губернаторы, особенно в первой половине XIX века, имели за плечами военную службу, которую они по различным причинам, среди них и полученные на войне телесные увечья, сменили на гражданскую. В соответствии с предыдущим пребыванием в армии, губернаторы имели узкоспециальное военное образование — кадетские корпуса и артиллерийские училища. С приближением к нашему времени процент губернаторов с высшим образованием растет, и к началу ХХ века он составляет 50 на 50, причем преобладает университетское образование и, что важно отметить, часть губернаторов имела специальное образование, приближенное к профессиональному, потому что получали его, учась на юридических факультетах университетов или в императорском Александрийском лицее. Что касается социального происхождения, то все губернаторы были дворянами, причем наследственными. Половина из них владела имениями, доставшимися им от деда-прадеда, а часть — приобретенными. Хотя были и те, которые служили только за жалование, приближаясь по этому показателю к тому типичному Веберовскому бюрократу, для которого государственная служба должна быть единственным источником дохода. Его размер, если губернатор был чиновником четвертого класса, впечатляет — до 10 тысяч рублей, приближаясь к уровню жалования министра.
Время пребывания на губернаторской должности составляла 5—6 лет, хотя были и значительно меньшие сроки — до года и год, а случались и больше первой названной цифры. Перемещением с одного места службы на другое верховная власть пыталась бороться с коррумпированностью и злоупотреблениями губернатора, надеясь, что отсутствие личных связей будет способствовать этому. Той же цели служил и запрет губернатору покупать землю во вверенной ему губернии.
Теперь относительно этнического происхождения. Хоть его и не просто установить, но принимая во внимание место рождения губернаторов и «географию» их родовых имений, можно заметить, что ни одного губернатора собственно местного происхождения не было. Традиция не назначать чиновника такого ранга в ту местность, где он имел земельную собственность, шла еще от петровских воевод. При назначении губернаторов верховная власть пыталась направлять на эту должность не местных уроженцев, считая, что в этом случае они будут беспристрастными при выяснении государственных дел.
Подводя итог, стоит еще раз подчеркнуть, что губернаторство как институт власти за многовековое существование принципиально не меняло своего первоначального назначения. Если сначала губернатор был представителем на местах верховной власти, то впоследствии сочетал это свойство с административной функцией. А с учреждением самоуправляющихся органов был использован для надзора за их деятельностью, как и для объединения местных интересов с интересами центральной власти.
