Советская модель поведения чиновников базировалась на простом тезисе: делать вид, что что-то делаешь, чтобы не быть виновным, когда что-то не так. Украинский народ болезненно борется за возможность изменения этой модели поведения; уверенно демонстрирует желание перехода к европейской модели управления, которая базируется на личной ответственности каждого чиновника за свою работу. Но, к сожалению, после победы Революции Достоинства понимания этих простых вещей появилось далеко не у всех. Теперь, новое правительство, которое возглавляет Арсений Яценюк, демонстрирует отсутствие комплексного понимания модели и методов эффективной подготовки к выполнению Соглашения по ассоциации с ЕС.
Из речи Арсения Петровича на заседании Правительства во вторник, 27 мая можно сделать вывод, что речь идёт скорее об имитации процесса: по новому называются старые структуры, но необходимых дополнительных полномочий они не получают; до сих пор не создана отдельная государственная структура, которая бы несла ответственность за выполнение соглашения и могла бы реально влиять на министерства и ведомства. Если во времена Януковича это воспринималось нормально, поскольку было очевидным, что предыдущее правительство не планирует выполнять соглашение. То в настоящее время такие действия вызывают обеспокоенность — знает ли правительство в целом и премьер-министр в частности как эффективно выполнять соглашение или они, как и «попередники» не планируют делать вид, что что-то делают?
Анализ последних предложений Яценюка относительно усиления евроинтеграционного направления и назначения отдельных заместителей министров по вопросам европейской интеграции, в сущности, не является новацией. Такой же была система ещё при Кучме и Януковиче. Яценюк предложил лишь красивую обёртку, а в сущности, полномочия этих заместителей сводятся лишь к совещательной функции, следовательно, их эффективность является сомнительной. На словах «новации Яценюка» звучат хорошо, но являются ли они, действительно, новациями?
1 «В каждом министерстве теперь будет специалист по ЕС», — Арсений Яценюк.
Такие специалисты, и даже целые отделы специалистов были введены ещё Президентом Украины Леонидом Кучмой, который своим Указом от 24.02.1998 № 148 создал структурные подразделения по вопросам сотрудничества с Европейским Сообществом (Европейским Союзом). Эти подразделы функционируют и до сих пор. Ничего плохого в таком решении не было бы, если бы они действительно функционировали эффективно, однако они, в большинстве случаев, лишь переводят тексты и работают как посредники между специализированными департаментами министерств, европейскими экспертами и служащими. В действительности вопросы европейской интеграции должны, наконец, стать ключевыми для целого министерства, где все отделы будут работать в этом направлении, а не один небольшой департамент, как в настоящее время предлагает Яценюк. Кроме украинских специалистов по вопросам ЕС в государственных органах работают и европейские эксперты, в рамках специальных европейских проектов «Twinning», только проблема в том, что эти европейцы не имеют влияния на структуру, в которой они работают, и сама структура не всегда прислушивается к их рекомендациям, потому что часто они предусматривают кардинальные изменения, на которые не все готовы. Теперь в Украине реализовывается около 60 таких проектов. Но результаты их работы не являются прозрачными и очевидными для широкой общественности. Следовательно, появляется необходимость коренного изменения системы в этой отрасли.
2 «Во всех министерствах Украины вводится отдельная должность заместителя министра по вопросам евроинтеграции», — Арсений Яценюк.
Фактически заместители министров по вопросам европейской интеграции уже существуют, поскольку в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 13.07.1998 № 1074 в Украине работает специальный орган «Украинская часть Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС», членами которой являются первые заместители министров, отвечающие за европейскую интеграцию и на комитете обычно отчитываются о работе министерства в этом направлении. Поскольку данное постановление не отменялось, то эти заместители формально существуют ещё давно, только почему-то качество евроинтеграционной политики при этом не улучшалось.
Назначение отдельных заместителей министров по вопросам евроинтеграции приведёт к маргинализации этого вопроса в министерстве, поскольку европейская интеграция не является отдельным оторванным вопросом деятельности министерств. Вопросы европейской интеграции должны быть включены ко всем вопросам, которыми занимается соответствующий государственный орган. Поэтому возложение ответственности за европейскую интеграцию на одного из нескольких заместителей министра будет лишь приводить к конфликту компетенций между этим заместителем и профильными заместителями.
3 Будет «руководить этим процессом (евроинтеграцией. — Ред.) специальный заместитель министра Кабинета Министров», — Арсений Яценюк.
Заместитель Министра Кабинета Министров Украины (министр без портфеля) не сможет руководить другими заместителями других министерств, поскольку украинские законы не дают ему такую возможность. Даже министры не могут давать поручения заместителям министров других министерств. В чём будет заключаться «управление», если данная должность не может иметь ни функций предоставления задач, ни контрольных полномочий, ни кадровых компетенций; этой должности явно недостаточно для решения межведомственных конфликтных вопросов, которые очень часто возникают в ходе проведения реформ.
В большинстве стран, которые эффективно реализовывают политику европейской интеграции, назначают для управления этим процессом или лично премьер-министра (Польша, Литва, Латвия), или вице-премьер-министра (Македония), или министра с соответствующим органом и широкими полномочиями (Турция, Словения, Хорватия).
В Украине в разные времена по-разному подходили к этому вопросу: были и Вице-премьер-министр по вопросам европейской интеграции, и Вице-премьер-министр — министр экономического развития и торговли, и Министр экономики и европейской интеграции, однако на таком низком уровне, как предложил Яценюк, вопросы европейской интеграции ещё не координировались. В этой ситуации лучше всего, чтобы был отдельный министр, который будет иметь специальный орган и руководить процессом выполнения Соглашения об ассоциации с ЕС.
4 «Ключевой центр будет находиться в Кабмине, и этим вопросом будет руководить заместитель министра Кабинета Министров, под которым будет специальный департамент», — Арсений Яценюк.
Вопрос наличия специализированного органа по вопросам европейской интеграции — это основной вопрос успешности всего процесса в целом. Во всех странах, которые планировали приблизиться к европейским стандартам и внедрять соглашения с Европейским Союзом, создавались специализированные органы. Такие органы создавались в статусе отдельных министерств (Министерство европейских и внешних связей Хорватии, Министерство европейской интеграции Турции) или других государственных органов (Бюро европейской интеграции Эстонии), или в структуре секретариатов правительств, однако с особым статусом (Офис Комитета по вопросам европейской интеграции в Польше, Директорат по вопросам европейской интеграции и отношений с международными финансовыми институтами Болгарии).
Для того, чтобы создать эффективный орган в Украине нужно учесть особенности работы Секретариата Кабинета Министров Украины. В секретариате давно создано структурное подразделение по вопросам европейской интеграции. В разные времена оно имело разные названия: управление, департамент, координационное бюро, бюро, но это подразделение занимается исключительно мониторингом информации. Оно не имеет права законодательной инициативы, не ведёт переговоры с европейской стороной, не имеет права давать поручения другим органам государственной власти (лишь через премьер-министра), почти никогда самостоятельно не инициирует совещания и встречи для решения проблемных вопросов. Единственным плюсом этого подразделения являются его работники, которые хорошо разбираются в тонкостях государственного управления. Но, к сожалению, они просто не имеют достаточных полномочий для координации политики европейской интеграции.
Соглашение об ассоциации с ЕС охватывает разные сферы экономики. Оно может открыть огромные возможности для украинского бизнеса. А следовательно, и реанимировать украинскую экономику в целом; вывести её из коллапса. Но эффективное выполнение Соглашения не сводится к автографам на кипах бумаг руководства государства; не сводится выполнение и к принятию, так называемого, «евроинтеграционного пакета законов» Верховной Радой. Выполнение Соглашения — это процесс, ключевым элементом которого является эффективное управление, менеджмент. Ведь мало принять закон, его нужно ещё и выполнить. А и существующая система управления, очевидно, не является эффективной и нуждается в неотложных изменениях.
