На протяжении 350 лет суверенитет — представление, что государства являются центральными игроками на мировой арене и что правительства по существу свободны делать все, что пожелают в пределах собственной территории, но не на территории других государств — являлся организующим принципом международных отношений. Настало время переосмыслить это представление.
190 с лишним государств мира сосуществуют сегодня с большим количеством могущественных, не суверенных, но, по крайней мере, частично (а часто в значительной степени) независимых игроков от корпораций до неправительственных организаций, от террористических группировок до наркокартелей, от региональных и глобальных организаций до банков и частных инвестиционных фондов. Они оказывают влияние на суверенные государства в такой же мере, в какой суверенные государства способны оказывать влияние на них. Практически полная монополия власти, которой когда- то обладали суверенные государства, постепенно исчезает.
В результате необходимы новые механизмы регионального и глобального управления, включающие игроков, не являющихся государствами. Это не значит, что таким организациям, как «Майкрософт», «Эмнести Интернешнл» или «Голдман Сакс» должны быть предоставлены места в Генеральной ассамблее ООН, но это означает включение представителей таких организаций в дискуссии на региональном и глобальном уровне, когда они способны повлиять на пути решения региональных и глобальных проблем.
Более того, государства должны быть готовы частично уступить свой суверенитет международным организациям, чтобы могла функционировать международная система. Это уже происходит в сфере торговли. Правительства соглашаются следовать решениям Всемирной торговой организации, потому что извлекают пользу из международного торгового порядка, даже если определенное решение требует от них изменить практику, проведение которой является их суверенным правом.
Некоторые правительства готовы поступиться элементами своего суверенитета, чтобы отвести угрозу глобального изменения климата. По условиям одного из таких договоров, Киотского протокола, действующего до 2012 года, стороны взяли на себя обязательства по сокращению выбросов определенных парниковых газов. Что необходимо сегодня, так это последующее соглашение, согласно которому большее количество стран, включая Соединенные Штаты, Китай и Индию, установят ограничения на выброс парниковых газов или выработают общие стандарты, признав, что, если не будут приняты соответствующие меры, пострадают все.
Все это говорит о том, что понятие суверенитета должно быть переопределено, если государства хотят успешно адаптироваться к процессу глобализации. По своей сути глобализация означает увеличение объема, скорости и значимости потоков — как внутри стран, так и между ними — людей, идей, парниковых газов, товаров, долларов, наркотиков, вирусов, электронных посланий, оружия и многого другого, что бросает вызов одному из фундаментальных принципов суверенитета — способности государства контролировать все, что пересекает его границы в обоих направлениях. Суверенные государства все больше оценивают свою уязвимость не по отношению друг к другу, а по отношению к силам, не подлежащим их контролю.
Таким образом, процесс глобализации подразумевает, что суверенитет не только ослабевает в реальности, но что он должен стать слабее. Государства должны ослабить собственный суверенитет в целях самозащиты, потому что не могут изолироваться от того, что происходит в мире. Суверенитет больше не является убежищем.
Это продемонстрировала реакция Америки и других стран мира на терроризм. Афганское правительство талибов, предоставившее поддержку «Аль-Каиде», было свергнуто. Точно так же американская упреждающая война с Ираком, игнорировавшим ООН и, как считалось, обладавшим оружием массового поражения, показала, что суверенитет больше не предоставляет абсолютной защиты. Представьте себе, как бы отреагировал мир, если бы стало известно, что правительство какой- то страны планирует использовать или передать другой стране ядерное оружие, или уже сделало это. Многие сказали бы — и совершенно справедливо — что суверенитет не предоставляет защиты такому государству.
Необходимость может также привести к ослаблению и даже потере суверенитета, когда правительство из-за недостатка ресурсов или разумной политики не способно удовлетворить основные потребности своих граждан. Это отражает точку зрения, что несостоятельность государства и геноцид может привести к дестабилизирующим потокам беженцев и создать условия для распространения терроризма.
Интервенция НАТО в Косово является примером того, как несколько государств решило нарушить суверенитет другого государства (Сербии) для того, чтобы остановить этнические чистки и геноцид. И, наоборот, массовые убийства в Руанде десять лет тому назад и сегодня в Дарфуре (Судан) демонстрируют, насколько высокой может быть цена убежденности в неприкосновенности суверенитета и, таким образом, неспособности предпринять действия для предотвращения убийства невинных людей.
Следовательно, наше понятие суверенитета должно быть условным, даже договорным, нежели абсолютным. Если правительство не в состоянии выполнить свою часть договора, поддерживая терроризм, распространяя или используя оружие массового поражения, либо осуществляя геноцид, то оно лишается нормальных преимуществ суверенитета и делает себя мишенью для интервенции, свержения или оккупации. Задача дипломатии в наше время заключается в том, чтобы заручиться широкой поддержкой принципов поведения государства и процедуры определения ответных мер в случае нарушения этих принципов.
Целью должно быть переопределение суверенитета в эпоху глобализации для того, чтобы найти баланс между миром абсолютно суверенных государств и международной системой мирового правительства или анархии. Основная идея суверенитета, который все еще полезен как сдерживающий фактор против насилия между государствами, должна быть сохранена. Но это понятие должно быть адаптировано к миру, в котором главный вызов существующему порядку исходит от того, что глобальные силы делают с государствами и что правительства делают со своими гражданами, нежели от того, что государства делают друг с другом.
Ричард Н. ХААС — президент совета по международным отношениям и автор книги «Удобный случай: шанс Америки изменить ход истории»
