Как бы умело ни маскировались, прикрываясь народными интересами, некоторые группы парламентариев, люди — и в больших городах, и в крошечных селах — без всяких объяснений понимают, где истина, а где — лукавство, констатирует сегодняшний собеседник «Дня» — глава совета Лаборатории законодательных инициатив (ЛЗИ) Игорь Когут. Специалисты возглавляемой им организации сейчас проводят региональные слушания относительно проблематики парламентской реформы в Украине. Кроме всего прочего, это еще и прекрасная возможность измерить общественную температуру на местах, говорит пан Когут. Результатами «обследования» эксперт любезно поделился с нами.
Несмотря на существующий «букет» проблем в Верховной Раде (как рабочих, текущих, так и системных, стратегических), эксперт убежден — для сохранения демократии именно по парламентскому пути должна продолжать двигаться Украина. Однако отсутствие прежде всего реформы избирательного законодательства существенно усложняет этот путь, и как следствие, — время идет, а мы все топчемся на одном месте. О том, что позволит двигаться беспрепятственно, а также о болевых точках украинского парламентаризма беседуем с Игорем Когутом.
— Пан Игорь, ваша организация проводит сейчас общественные слушания по поводу проблематики парламентской реформы в Украине. Какие выводы на данном этапе можно сделать? Когда наконец у наших законодателей будет время и желание сделать удобную, а главное — справедливую, с точки зрения интересов украинцев, формулу выборов в ВР?
— Парламентская реформа в нашем понимании — это продолжение многолетних исследований сферы парламентаризма, современного европейского парламентаризма, а также попытки выработать определенные рекомендации украинскому политикуму для улучшения эффективности деятельности ВР. И здесь речь идет не только о политическом классе. Среди прочего, наши региональные слушания — это попытка привлечь к дискуссии общество, добиться того, чтобы люди по-другому посмотрели на парламент.
Первый необходимый шаг для улучшения эффективности власти в Украине и парламента в частности — это изменение избирательной системы. Подавляющее большинство экспертов, политиков в Киеве и в регионах поддерживают эту позицию. Здесь речь идет как минимум об отказе от существующей сегодня избирательной системы закрытых пропорциональных списков.
Вообще, мы пытаемся говорить с людьми о разных вариантах. Один из них — частичный возврат к мажоритарной системе, как это было до 2002 года (часть депутатов избирается на одномандатных мажоритарных округах, часть — по спискам). Обсуждаются также различные модификации открытых списков. Но все это требует широкой информационной кампании. У меня, например, есть ощущение, что далеко не все депутаты Верховной Рады четко понимают, что такое на самом деле система открытых списков, или же понимают в режиме той позиции, которая была освещена в виртуальном проекте конституции ПР и БЮТ. Понятно, что это неправильный подход.
Открытие списков в нашей системе координат означает достижение как минимум двух целей. Первая — каждый депутат должен быть привязан к отдельному округу, территории, определенному количеству избирателей и нести непосредственную ответственность перед ними. Хотя здесь нельзя говорить о такой тесной связи, как при мажоритарной системе, потому что в этом случае есть посредник — политическая партия. Между тем реформа избирательной системы на самом деле пусть даже и не приведет к революционным изменениям, но то, что она остановит полный развал парламентаризма, — факт. Пропорциональная система закрытых списков стала причиной и политического кризиса, и кризиса парламентаризма. Фактически мы сегодня являемся свидетелями разрушения парламента как института.
Второй шаг — это Конституция, которая должна четко фиксировать роль, вес, значение парламента и его место в системе власти. Сегодня, как правило, Конституцию рассматривают под призмой исключительно разграничения полномочий, а в моем вульгарном подходе это сосуществование институтов (ко-институт). Что, собственно, я имею в виду? Мы 18 лет живем в системе сосуществования Верховной Рады, института Президента, Кабинета Министров, местного самоуправления, суда и т.д. Мы постоянно говорим об их полномочиях, однако сделали очень мало для их становления как институтов с определенными функциями, внутренним регламентом, процедурами и тому подобное.
— Вне всяких сомнений, без реформы избирательного законодательства мы будем из года в год наблюдать подобную нынешней парламентскую картину. Так когда же у так называемых ведущих политических игроков найдется время и желание для проведения такой реформы? И еще один нюанс. Вы только что констатировали, что мы являемся свидетелями разрушения парламента как института. Какова, на ваш взгляд, в этом процессе роль непосредственно депутатов?
— По поводу первой части вопроса. Я полностью поддерживаю вашу позицию относительно нежелания политических элит (а скорее всего — партийного руководства и спонсоров) проводить реформирование избирательного законодательства. Действующая система выгодна лидерам крупнейших объединений, поскольку она основывается как минимум на двух принципах. Первый — лояльность, ведь в список попадают исключительно лояльные к лидеру люди, которые будут преданно отрабатывать сам факт попадания в список. Второй — финансовый взнос. Очевидно, что многие бизнесмены попадают в парламент благодаря финансированию той или иной политической среды. Кстати, в нашей концепции реформы мы акцентируем внимание на другом принципе финансирования политических партий. На начальном этапе речь идет о государственном финансировании для уменьшения олигархического давления и, условно говоря, для банальной покупки мест в списках.
Когда это может произойти? Вы знаете, я не оптимист в этом плане и не думаю, что это будет скоро. Могут, конечно, сложиться такие конституционно-правовые условия, когда это нужно будет делать срочно. Но такой вариант возможен лишь под влиянием определенных обстоятельств, немыслимого общественного давления, например. Мотивации непосредственно в политической среде что-то менять нет. Есть часть народных депутатов, которым надоело быть кнопкодавами, но они в меньшинстве.
Система закрытых списков, умноженная на императивный мандат, заставляет большинство депутатов быть лояльными, фактически не проявлять инициативу и превращает их в исполнителей партийной воли руководства, кнопкодавов. Опять же, нужно заметить, что есть часть прогрессивных людей, которых такая ситуация не удовлетворяет. Но может ли быть критическое большинство когда-либо, сегодня очень сложно сказать. Поэтому перспектив изменений в ближайшие четыре-пять лет я не вижу. Хотя мы не можем сейчас со стопроцентной гарантией прогнозировать, как пойдет конституционный процесс.
В моем понимании, наиболее реальное влияние на изменение избирательной системы (так же, как и Конституции) сегодня может оказать исключительно конституционная ассамблея, потому что нынешний политический класс на это не способен. Я хоть и пессимист, но очень надеюсь на украинский политический случай. Считаю, что обсуждать многочисленные проекты конституции на экспертном уровне недостаточно. Нужно создать инструменты принятия новой конституции, ведь их сегодня фактически нет. Есть процедура принятия изменений к Конституции, но как принимать новую конституцию — это еще вопрос. Поэтому все более серьезных оборотов набирает концепция конституционной ассамблеи, ведь в обществе почти никто не верит в способность нынешнего политического класса создать кардинально другой Основной закон страны.
— А по поводу роли депутатов в процессе разрушения парламентаризма?
— Я считаю, что ключевой проблемой является избирательная система и незрелость политических партий. Кроме того, стоит говорить о нежелании иметь плюралистический орган, который пытался бы решить проблемы в пользу общественного блага, а не корпоративных интересов. Сейчас же любая польза общественному интересу отбрасывается путем нивелирования роли парламента.
Следует также обратить внимание и на процедурные моменты. Например, исключительной является сокращенная процедура рассмотрения законопроектов, а у нас она сегодня стала фактически доминирующей. Что это означает? Это означает, что процедуру перевернули с ног на голову.
Я считаю, кризис парламента заключается в нежелании иметь демократическую, открытую площадку для поиска лучших решений. Это невыгодно ни спонсорам партий, ни непосредственно лидерам политической среды, представленной в парламенте.
На самом деле, да, можно говорить о том, что своими же руками этот парламент и уничтожается. Однако, среди прочего, суть и нашей инициативы о повышении эффективности парламентаризма (кстати, наш лозунг — «Современный европейский парламент для Украины») заключается в том, что именно парламент является гордостью каждой страны. Это нужно говорить людям, несмотря на существующие проблемы, ведь парламент — это не только драки и даже не только законодательные процедуры. Это еще и представительские функции, ведь он должен как можно шире представлять все слои населения, все регионы нашей страны. Кроме того — контрольная функция (надзор за соблюдением бюджета, прав человека). Сегодня Счетная палата и институт омбудсмена имеют довольно специфический статус и, к сожалению, не всегда выполняют возложенные на них обязанности.
— Только что прозвучал тезис о том, что парламент — это гордость каждой страны. Ваша организация сейчас ведет дискуссии относительно проблем парламентаризма в Украине на региональном уровне. Так что же говорят люди на местах о ситуации в ВР, о парламентаризме в частности?
— Прежде всего, отмечу, что общественное мнение очень зависимо от разнообразных событий и формируется в сложной компиляции различных факторов. Когда люди видят, что происходит в Верховной Раде (блокировка, например), они четко осознают неискренность многих политиков. Украинцы прекрасно понимают, что ключевые основополагающие права представительского мандата, которым наделяется каждый депутат, часто получают недостойные люди. Поэтому объективно формируется высокий уровень недоверия к парламенту. Однако это нормальное явление, ведь на самом деле институтам власти во многих странах доверяют значительно меньше, чем, скажем, церкви или даже общественным организациям. Но мы не должны отчаиваться и опускать руки. Как бы там ни было, но факт остается фактом: несмотря на кризисы, другие проблемы, во многих странах парламент действительно является гордостью. Мы тоже должны двигаться в этом направлении, невзирая на сложности и нежелание политического класса что-то менять к лучшему. В конце концов, неужели мы забыли, что именно украинский парламент принимал Акт о независимости, Конституцию? Шведский парламент, например, создавал высшие социальные стандарты, британский вообще стал матерью парламентов и образцом демократии. Мы должны сделать все для того, чтобы институт парламента оправдывал наши ожидания. Собственно поэтому мы и апеллируем к гражданам, к экспертам, к ученым с тем, чтобы распространять в обществе мнение о необходимости другого восприятия парламента. Нужно говорить не только о том, что мы наблюдаем 15 — 20 лет (законодательная функция, борьба за власть и тому подобное), стоит откровенно говорить, что парламент — это единственный орган, который реально представляет наши интересы и который может эти интересы имплементировать в формирование, скажем, бюджета или правительства и т.д.
— Как вы думаете, после так называемой политической реформы, после провала ВР теста на профпригодность стоит ли вообще вести борьбу за авторитет, углубление роли парламента?
— Если полистать страницы истории, можно однозначно сказать, что парламентаризм не чужд Украине, а это уже очень важно. Прошел ли наш современный парламент тест на соответствие стандартам, европейским принципам? Скажем так, здесь есть проблемы. Однако мы еще не определились, кем именно должны быть наши избранники (юристами, экономистами, политиками?). Во многих странах парламент — это дело политиков. Но там политика имеет несколько иную окраску. Это не только борьба вплоть до рукопашного боя, но и соревнование идей, поиск лучших вариантов. А у нас даже в коллегиальном органе мы пытаемся свое решение представить как единственно правильное, отвергая любые альтернативы.
— Как вы думаете, каким образом будут складываться отношения депутатского корпуса с новым президентом и возможна ли по окончании избирательной гонки — 2010 смена формы правления?
— Полагаю, о смене формы правления говорить не приходится. Возможно, будут меняться какие-то акценты, полномочия (точнее, их более четкое разграничение) правительства, парламента, Президента, судебной власти и т.д. А пока у Президента будет много особых полномочий, у него не будут складываться нормальные, рабочие отношения с парламентом, потому что парламентская природа очень демократическая. Даже парламент, который мы имеем сегодня, это все же островок демократии.
У президентов, как правило, «не клеится» с парламентом, поскольку главе государства нужно приложить максимум усилий для того, чтобы убедить ВР в правоте тех или иных своих решений. Это очень тяжело, легче, конечно, действовать авторитарным способом. Но этого ли мы хотим?
Я не думаю, что тенденция непростых отношений президента с Верховной Радой изменится после грядущих выборов. Все может быть гладко лишь тогда, когда президента будут избирать в парламенте и он будет некой номинальной фигурой, представительской единицей, оказывающей минимальное воздействие на принятие государственных решений. В таком случае у президента фактически не будет серьезных рычагов влияния, и противостояние с ВР снимется с повестки дня.
Учитывая перспективу Украины, может быть два варианта. Первый. Сразу после инаугурации нового президента в парламенте произойдет переконфигурация большинства (создание коалиции, деятельность которой будет направлена на поддержку нового главы государства). Далее — формирование нового Кабинета Министров. Таким образом, этот парламент может гипотетически работать дальше без досрочных выборов.
Второй вариант. Если в парламенте не будет создана новая коалиция, следующий президент охотно распустит ВР. Но будет ли это лучшим выбором, лучшим путем для развития Украины? Сомневаюсь, ведь выбирать новый парламент по старой системе — это значит поменять шило на мыло.
— Напоследок хочется услышать ваше мнение о статусе народного депутата. Неприкосновенность, привилегии — это все должно быть в нашей системе координат?
— Неприкосновенность — это один из аспектов парламентаризма. Депутат должен иметь определенный иммунитет. Но этот иммунитет должен быть серьезно ограничен. По поводу полетов на самолетах, автомобилей, жилья и других благ. Да, для осуществления депутатских полномочий необходимо быть мобильным, однако это должно финансироваться не из какого-то виртуального бюджета ВР. Каждый депутат должен иметь свою смету, финансовый лимит и действовать четко в его пределах. Иными словами, это все нужно перевести в монетарную плоскость.
По поводу императивного мандата можно однозначно сказать следующее. Не стоит превращать депутатов в крепостных, не нужно переносить проблемы политических партий в парламент. Если вы не умеете создать команду, если у вас отсутствует конкуренция между компетентными людьми, для того чтобы быть делегированными в ВР, зачем закрепощать, зачем создавать средневековую ситуацию в Украине XXI века? Ведь в конце концов, возникает логичный вопрос: а кого же этот депутат на самом деле представляет в парламенте — партию или избирателей?
