Хай там як уміло маскувалися б, прикриваючись народними інтересами, певні групи парламентаріїв, люди — й у великих містах, і в крихітних селах — без жодних пояснень усвідомлюють, де істина, а де — лукавство, констатує сьогоднішній співрозмовник «Дня» — голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ) Ігор Когут. Спеціалісти очолюваної ним організації наразі проводять регіональні слухання щодо проблематики парламентської реформи в Україні. Окрім усього іншого, це ще й чудова нагода виміряти суспільну температуру на місцях, каже пан Когут. Результатами «обстеження» експерт люб’язно поділився з нами.
Попри існуючий «букет» проблем у Верховній Раді (як робочих, поточних, так і системних, стратегічних), експерт переконаний — саме парламентською стежкою задля збереження демократії має й надалі рухатися Україна. Однак відсутність передусім реформи виборчого законодавства суттєво ускладнює шлях, і як наслідок, — час іде, а ми все тупцюємо на місці. Про те, що дозволить рухатися безперешкодно, а також про больові точки українського парламентаризму розмовляємо з Ігорем Когутом.
— Пане Ігорю, ваша організація проводить наразі громадські слухання з приводу проблематики парламентської реформи в Україні. Які висновки на даному етапі можна зробити? Коли нарешті у наших законодавців буде час та бажання вивести зручну, а головне — справедливу, з погляду інтересів українців, формулу виборів до ВР?
— Парламентська реформа в нашому розумінні — це продовження багаторічних досліджень сфери парламентаризму, сучасного європейського парламентаризму, а також спроби вироблення певних рекомендацій для українського політикуму задля покращання ефективності діяльності ВР. І тут мова йде не лише про політичний клас. Зокрема, наші регіональні слухання — це спроба залучити до дискусії суспільство, спроба домогтися, щоб люди по-іншому подивилися на парламент.
Перший необхідний крок для покращання ефективності влади в Україні і парламенту зокрема — це зміна виборчої системи. Переважна кількість експертів, політиків у Києві та в регіонах підтримують цю позицію. Тут йдеться принаймні про відмову від діючої нині системи закритих пропорційних списків.
Взагалі ми намагаємося говорити з людьми про різні модифікації. Одна з них — повернення частково до мажоритарної системи, як це було до 2002 року (частина депутатів обирається на одномандатних мажоритарних округах, частина — за списками). Мова також іде про різні модифікації відкритих списків. Але все це потребує широкої інформаційної кампанії. В мене, приміром, є відчуття, що далеко не всі депутати Верховної Ради чітко усвідомлюють, що таке насправді система відкритих списків, або ж усвідомлюють в режимі тієї позиції, яка була висвітлена у віртуальному проекті Конституції ПР і БЮТ. Зрозуміло, що це неправильний підхід.
Відкриття списків у нашій системі координат означає вирішення як мінімум двох завдань. Перше — кожен депутат має бути прив’язаний до окремого округу, території та певної кількості виборців і нести безпосередню відповідальність перед ними. Хоча тут не можна говорити про такий тісний зв’язок, як за мажоритарної системи, тому що тут є посередник — політична партія. Між тим реформа виборчої системи насправді може спричинити не те що революційні зміни, але вона зупинить повний розвал парламентаризму — це факт. Пропорційна система закритих списків призвела і до політичної кризи, і до кризи парламентаризму. Фактично ми сьогодні є свідками руйнації парламенту як інституту.
Другий крок — це Конституція, яка має чітко фіксувати роль, вагу, значення парламенту та його місце в системі влади. Сьогодні зазвичай Конституцію розглядають під призмою виключно розмежування повноважень, а в моєму вульгарному підході — це є співіснування інституцій (ко-інституція). Що, власне, я маю на увазі? Ми 18 років живемо в системі співіснування Верховної Ради, інституту Президента, Кабінету Міністрів, місцевого самоврядування, суду і т.д. Ми повсякчас говоримо про їхні повноваження, однак зробили дуже мало для їхнього становлення як інститутів з певними функціями, внутрішнім регламентом, процедурами тощо.
— Поза всяким сумнівом, без реформи виборчого законодавства ми будемо з року в рік спостерігати за подібною до нинішньої парламентською картиною. Отож коли у так званих провідних політичних гравців знайдеться час і бажання для проведення такої реформи? І ще один нюанс. Ви щойно констатували, що ми є свідками руйнації парламенту як інституту. Якою, на вашу думку, в цьому процесі є роль безпосередньо депутатів?
— Щодо першої частини запитання: я цілком підтримую вашу думку щодо небажання політичних еліт (а швидше — партійного керівництва та спонсорів) проводити реформування виборчого законодавства. Чинна система вигідна лідерам найбільших об’єднань, оскільки вона ѓрунтується принаймні на двох речах. Перша — лояльність, адже у список потрапляють виключно лояльні до лідера люди, котрі віддано відпрацьовуватимуть сам факт потрапляння в список. Друга — фінансовий внесок. Очевидно, що багато бізнесменів потрапляють в парламент завдяки фінансуванню того чи іншого політичного середовища. До речі, в концепції реформи ми акцентуємо увагу на іншому принципі фінансування політичних партій. На початковому етапі мова йде про державне фінансування задля зменшення олігархічного тягаря і, умовно кажучи, банальної купівлі місць у списках.
Коли це може статися? Ви знаєте, я не є оптимістом в цьому плані, тож не думаю, що це станеться дуже швидко. Можуть, звичайно, скластися такі конституційно-правові умови, коли це потрібно буде робити до певної міри терміново. Але цей варіант можливий лише під впливом певних обставин, незбагненного суспільного тиску, наприклад. Мотивації щось змінювати безпосередньо в політичному середовищі немає. Є частина народних депутатів, яким набридло бути кнопкодавами, але вони в меншості.
Система закритих списків, помножена на імперативний мандат, спонукає більшість депутатів бути лояльними, фактично не виявляти ініціативи і перетворює їх на виконавців партійної волі керівництва, кнопкодавів. Знову-таки, варто зауважити, що є частина прогресивних людей, яких така ситуація не задовольняє. Але чи може скластися їхня критична більшість, сьогодні дуже важко сказати. Тому перспектив змін на найближчі чотири-п’ять років я не бачу. Хоча ми не можемо зараз із стовідсотковою гарантією прогнозувати, яким чином піде конституційний процес.
У моєму розумінні, найбільш реальний вплив на зміну виборчої системи (так само, як і Конституції) сьогодні може зробити виключно конституційна асамблея, тому що нинішній політичний клас на це не здатний. Я хоч і песиміст, але дуже сподіваюся на український політичний випадок. Вважаю, що обговорювати численні проекти конституції на експертному рівні — недостатньо. Потрібно створити інструменти ухвалення нової конституції, адже їх сьогодні фактично немає. Є процедура ухвалення змін до Конституції, але як ухвалювати нову конституцію — це ще питання. Тому дедалі серйозніших обертів набирає концепція конституційної асамблеї, адже в суспільстві майже ніхто не вірить у спроможність нинішнього політичного класу створити кардинально інший Основний Закон країни.
— А щодо ролі депутатів у процесі руйнації парламентаризму?
— Я вважаю, що ключовою проблемою є виборча система і незрілість політичних партій. Крім того, варто говорити про небажання мати плюралістичний орган, котрий намагався б вирішити проблеми на користь суспільства, а не корпоративних інтересів. Наразі ж будь-який суспільний інтерес відкидається шляхом нівелювання ролі парламенту.
Варто також звернути увагу й на процедурні моменти. Наприклад, насправді винятковою є скорочена процедура розгляду законопроектів, а в нас вона сьогодні стала фактично домінуючою. Що це означає? Це означає, що процедуру перевернули з ніг на голову.
Я вважаю, криза парламенту полягає в небажанні мати демократичний, відкритий майданчик для пошуку кращих рішень. Це невигідно ані спонсорам партій, ані безпосередньо лідерам політичного середовища, представленого в парламенті.
Насправді — так, можна говорити про те, що своїми ж руками цей парламент і нищить себе. Суть і нашої ініціативи про підвищення ефективності парламентаризму (до речі, наше гасло — «Сучасний європейський парламент для України») полягає в тому, що саме парламент є гордістю кожної крани. Це потрібно говорити людям попри існуючі проблеми, адже парламент — це не тільки бійки і навіть не лише законодавчі процедури. Це ще й представницькі функції, адже парламент має якомога ширше представляти всі верстви населення, всі регіони нашої країни. Крім того, це його контрольна функція (нагляд за дотриманням бюджету, прав людини). Сьогодні Рахункова палата та інститут омбудсмана перебувають в доволі специфічному стані і, на жаль, не завжди виконують покладені на них обов’язки.
— Щойно пролунала теза про те, що парламент — це гордість кожної країни. Ваша організація наразі проводить дискусії щодо проблем парламентаризму в Україні на регіональному рівні. Отож, що кажуть люди на місцях про ситуацію в ВР, про парламентаризм зокрема?
— Передусім зазначу, що громадська думка дуже залежна від різноманітних подій і формується у складній компіляції різних факторів. Коли люди бачать, що відбувається у Верховній Раді (блокування, наприклад), вони чітко визнають нещирість багатьох політиків. Українці чітко розуміють, що представницькі мандати, котрим наділяється кожен депутат, отримують доволі часто недостойні люди. Тому об’єктивно формується високий рівень недовіри до парламенту. Однак це нормальне явище, адже насправді інститутам влади в багатьох країнах довіряють значно менше, аніж, скажімо, церкві чи навіть громадським організаціям. Але ми не повинні зневіритися й опустити руки. Хоч би як там було, але факт залишається фактом: попри кризи, попри інші негаразди в багатьох країнах парламент справді є гордістю. Ми також маємо рухатися в цьому напрямі, незважаючи на складнощі та небажання політичного класу щось змінювати на краще. Зрештою, невже ми забули, що саме український парламент ухвалював Акт про незалежність, Конституцію? Шведський парламент, приміром, створював вищі соціальні стандарти, британський взагалі став матір’ю парламентів і зразком демократії. Ми повинні зробити все для того, щоб інститут парламенту відповідав нашим очікуванням. Власне, тому ми й апелюємо до громадян, до експертів, до науковців, щоб ширити в суспільстві думку про необхідність іншого сприйняття парламенту. Варто говорити не лише про те, що ми бачимо 15 — 20 років (законодавча функція, боротьба за владу тощо), варто відверто говорити, що парламент — це єдиний орган, який реально представляє наші інтереси та який може ці інтереси імплементувати у формування, скажімо, бюджету чи уряду і т.д.
— Як ви вважаєте, після так званої політичної реформи, після провалу ВР тесту на профпридатність варто взагалі вести боротьбу за авторитет, поглиблення ролі парламенту?
— Якщо погортати сторінки історії, можна однозначно сказати, що парламентаризм не чужий Україні, а це вже дуже важливо. Чи склав наш сучасний парламент тест на відповідність стандартам, європейським принципам? Скажімо так, тут є проблеми. Проте ми ще не визначилися, ким, власне, мають бути наші обранці (юристами, економістами, політиками). В багатьох країнах парламент — це справа політиків. Але річ у тім, що там політика має дещо інше забарвлення. Це не тільки боротьба аж до рукопашного бою, а змагання ідей, пошук кращих альтернатив. А в нас навіть у колегіальному органі ми намагаємося своє рішення представити як єдино правильне, відкидаючи будь-які альтернативи.
— На вашу думку, яким чином складатимуться відносини депутатського корпусу з новим президентом і чи можлива після закінченяі виборчих перегонів2010 зміна форми правління?
— Гадаю, про зміну форми правління говорити не доводиться. Можливо, змінюватимуться якісь акценти, повноваження (точніше, відбуватиметься їхнє чіткіше розмежування) уряду, парламенту, президента, судової влади тощо. А допоки президент матиме доволі багато особливих повноважень, доти в нього не складатимуться нормальні, робочі відносини з парламентом, тому що парламентська природа — дуже демократична. Навіть парламент, який ми маємо сьогодні, —це все ж таки острівець демократії.
У президентів, як правило, «не клеїться» з парламентом, оскільки главі держави потрібно докласти багато зусиль з тим, щоб переконати ВР у правоті тих чи інших своїх рішень. Це дуже важко, легше, звичайно, діяти авторитарним способом. Але чи цього ми хочемо?
Я не думаю, що тенденція непростих відносин президента з Верховною Радою зміниться після мацбутніх виборів. Все може бути гладко лише тоді, коли президента обиратимуть у парламенті й він буде такою собі номінальною фігурою, представницькою одиницею, що матиме мінімальний вплив на прийняття державних рішень. У такому випадку в президента фактично не буде серйозних важелів впливу, тож протистояння з ВР зніметься з порядку денного.
Із огляду на перспективу України я бачу два варіанти. Перший. Одразу після інавгурації нового президента в парламенті відбудеться переконфігурація більшості (створення коаліції, діяльність якої буде спрямована на підтримку нового глави держави). Далі — формування нового Кабінету Міністрів. Таким чином, цей парламент може гіпотетично працювати надалі без дострокових виборів.
Другий варіант. Якщо в парламенті не буде створено нову коаліцію, наступний президент залюбки розпустить ВР. Але чи буде це кращим вибором, кращим шляхом для розвитку України? Сумніваюсь, адже обирати новий парламент за старою системою — це означає поміняти шило на мило.
— Насамкінець хочеться почути вашу думку про відповідність ситуації статусу народного депутата. Недоторканність, привілеї — це все має бути в нашій системі координат?
— Недоторканність — це один із аспектів парламентаризму. Депутат повинен мати певний імунітет. Але цей імунітет має бути серйозно обмежено стосовно польотів на літаках, автомобілів, помешкання та інших благ. Так, для здійснення депутатських повноважень необхідно бути мобільним, проте це має фінансуватися не з якогось віртуального бюджету ВР: кожен депутат мусить мати свій кошторис, фінансовий ліміт і діяти чітко в його межах. Інакше кажучи, це все потрібно перевести в монетарну площину.
Із приводу імперативного мандата можна однозначно сказати таке. Не варто перетворювати депутатів на кріпаків, не слід переносити проблеми політичних партій у парламент. Якщо ви не вмієте створювати команду, якщо у вас відсутня конкуренція між компетентними людьми для того, аби бути делегованими у ВР, навіщо закріпачувати, навіщо створювати середньовічну ситуацію в Україні XXI століття? Адже, зрештою, постає логічне запитання: а кого ж цей депутат насправді представляє в парламенті — партію чи виборців?
