Завтра будет ровно 15 лет с момента подписания Будапештского меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. В последнее время среди украинских политиков и экспертов продолжается дискуссия, которая касается значения этого документа. Одни называют его «пустой бумажкой», в то время как другие указывают на его действенность. Что же в действительности дал Украине Будапештский меморандум и может ли настоящий документ сыграть роль в ликвидации вакуума безопасности, в котором оказалась Украина, зажатая между двумя военно-политическими блоками. Об этом «Дню» в эксклюзивном интервью делится своими мыслями экс-первый заместитель министра иностранных дел Украины Александр ЧАЛЫЙ, который непосредственно принимал участие в разработке Будапештского меморандума. Его хорошо знают в Украине и за рубежом, в бизнесовых, политических, дипломатических кругах. Он активно оперирует внешнеполитическими неологизмами «евроромантизм» и «еврореализм», и во время работы в МИД получил репутацию «европрагматика». Александр Александрович является первым серьезным сторонником нейтралитета и настаивал на своем видении. Его анализ места Украины на «мировой шахматной доске», как в предыдущих интервью, является системным, выверенным, «пережитым».
ИСТОРИЧЕСКИЙ ДЕНЬ ДЛЯ УКРАИНЫ
Фактически переговоры по подписанию Будапештского меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (далее — Будапештский меморандум) в столице Венгрии, где как раз проходил саммит ОБСЕ, вели делегации Украины, США и Российской Федерации. Присутствующая делегация от Великобритании не проявляла особой активности. То же касается и представителей Казахстана и Беларуси, которые четко понимали: то, о чем сможет договориться Украина, будет наиболее возможным компромиссом. На экспертном уровне я вел переговоры вместе с Константином Грищенко. Контролировал переговорный процесс Борис Тарасюк, который был первым заместителем министра иностранных дел. Возглавлял украинскую делегацию Геннадий Удовенко, в то время — министр иностранных дел Украины. Переговоры завершились где-то в пятом часу утра в ночь с четвертого на пятое декабря. Для украинской делегации они были результативными. Нам удалось значительно усилить конечный документ, если сравнить с той версией, которую предлагали РФ, США и Великобритания на время начала этих ночных переговоров.
Во-первых, Украина добилась, чтобы РФ, США и Великобритания взяли обязательства по гарантированию независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины не только в свете принципов Заключительного акта СБСЕ, но и положений Устава ООН, что принципиально усиливало правовую составляющую соответствующих гарантий.
Во-вторых, в результате долговременной дискуссии в Меморандум было включено положение об обязательстве стран-гарантов воздерживаться от экономического давления на Украину, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету.
В-третьих, что вызвало наиболее ожесточенные «дипломатические баталии», в Будапештский меморандум было включено положение, которое обязывает страны-гаранты проводить по требованию Украины консультации в случаях возникновения ситуаций, которые угрожают независимости, суверенитету и территориальной целостности Украины.
В-четвертых, значительное количество времени делегация дискутировала по поводу формы документа, его названия, заключительных положений, лингвистических терминов, с использованием которых зафиксированы обязательства сторон, уровень лиц, которые должны были подписывать Будапештский меморандум. Все эти якобы формальные моменты имеют принципиальное значение для определения природы обязательств, которые стороны взяли на себя, подписывая Будапештский меморандум.
Стратегия украинской делегации заключалась в том, чтобы конечный текст Будапештского Меморандума носил характер юридически обязывающего международного документа. Стратегия наших партнеров заключалась в ударении на политическом характере гарантий, которые они предоставляли Украине.
На мой взгляд, украинской стороне по результатам переговоров удалось разработать компромиссный текст Будапештского меморандума, который, по своей природе, является политически-правовым документом. Это целостная межправительственно-правовая договоренность, которая фиксирует реальные политико-правовые гарантии независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины со стороны РФ, США и Великобритании и устанавливает адекватный специальный механизм их дипломатической защиты в случае их нарушения как со стороны стран-гарантов, так и третьих стран.
5 декабря 1995 года был историческим днем для Украины. После подписания Будапештского меморандума президентами РФ, США и премьер-министром Великобритании к гарантиям присоединились Франция и КНР. Таким образом, Украина получила специальные (личные) гарантии своей безопасности от всех пяти постоянных членов Совета безопасности ООН. Беспрецедентный случай в современной международной жизни и международном праве.
На мой взгляд, после подписания Будапештского меморандума в украинской внешней политике было два стратегических выбора. Первый выбор состоял в том, чтобы положить этот меморандум в основу нашей внешнеполитической стратегии и стратегии безопасности, чтобы позиционировать Украину как внеблоковую страну, нейтральную в военных вопросах и вопросах безопасности. Такая стратегия для Украины была абсолютно возможной и, на мой взгляд, наиболее приемлемой. Она полностью отвечала ключевым положениям Декларации о государственном суверенитете Украины и Акта провозглашения независимости Украины. Однако в украинской политической элите того времени победил другой стратегический выбор — блочный подход. Международные основы безопасности Украины начали выстраиваться не на положениях подписанного Будапештского меморандума, а на политике присоединения страны к НАТО.
«ПРОТИВ ЗАКОНОВ ГЛОБАЛЬНОЙ ГЕОПОЛИТИКИ»
— И что было плохого во второй стратегии?
— В принципе, ничего, если не учитывать, что с самого начала между этими двумя стратегиями существовал определенный конфликт интересов. Россия как страна-согарант по Будапештскому меморандуму всегда занимала негативную позицию относительно вступления Украины в НАТО. Соответственно все четко понимали, что брать за основу украинской политики безопасности Будапештский меморандум и одномоментно пытаться проводить внешнюю политику, направленную на вступление в НАТО является невозможным. Это вызвало перманентный конфликт с Российской Федерацией. Она в этой ситуации не могла быть надлежащим гарантом безопасности Украины. Поэтому Будапештский меморандум с момента его подписания был положен украинской дипломатией в шкаф. И только в критические периоды нашей современной истории о нем вспоминали как о возможном инструменте защиты национальной безопасности.
Таким образом, внешняя политика Украины, начало которой было положено практически сразу после подписания Будапештского меморандума, и направленная на членство в НАТО, не содействовала активному использованию украинской дипломатией Будапештского меморандума как ключевого фактора безопасности Украины. И это, на мой взгляд, имело негативные последствия.
В результате «маємо те, що маємо».
За 15 лет Украина в НАТО не вступила. Отношения с РФ, особенно в сфере безопасности, находятся в кризисе. Дефицит международной безопасности Украины самый большой за все времена независимости. Сегодня практически вся украинская элита осознает, что членство в НАТО в ближайшие десятилетия невозможно. Не поддерживает членство в НАТО и большинство населения украинского народа. Прагматический консенсус по этому вопросу существует и по линии Брюсселя, Москвы и Вашингтона. Его разделяет и Китай. Т.е., избранная в 1995 году после подписания Будапештского меморандума стратегия присоединения в НАТО оказалась нереальной, и, как следствие, нереализованной.
Таким образом, в дни 15-й годовщины подписания Будапештского меморандума, необходимо констатировать, что это единственный международный документ, который зафиксировал стратегический консенсус (статус-кво) всех ключевых игроков современной геополитики относительно формулы безопасности Украины.
Украина после подписания Будапештского меморандума могла строить всю свою внешнюю политику и политику безопасности на этом стратегическом консенсусе. Однако, объявив стратегической линией украинской политики безопасности вступление в НАТО, Украина фактически все время пыталась нарушить зафиксированный в Будапештском меморандуме статус-кво. Иными словами пыталась идти против законов глобальной геополитики. Региональное, даже и большое, европейское государство позволить себе этого не может.
«В ЧЕМ РЕАЛЬНАЯ СИЛА МЕМОРАНДУМА...»
— Сейчас можно услышать разные мнения о Будапештском меморандуме. Одни называют его «бумажным тигром» или «пустой бумажкой», другие — «соломинкой», и, наконец, многие выступают за пересмотр этого документа. Могли бы вы сказать, что, все-таки, дал Украине этот меморандум?
— Во-первых, в ХХІ веке такое государство как Украина, являющееся региональной европейской страной, может обеспечивать свою безопасность исключительно за счет сбалансированной адекватной внешней политики и политики безопасности на основах международного права и международных стратегических договоренностей, определяющих ее геополитический статус.
Будапештский меморандум является именно тем международным политически-правовым документом, который определил геополитический статус Украины как внеблокового, нейтрального государства с предоставлением соответствующих гарантий безопасности.
Во-вторых, «бумажным тигром» этот меморандум называют те, кто не хочет рассматривать его как ключевой элемент будущей внешнеполитической стратегии Украины и концентрируется на дальнейшем курсе вхождения Украины в НАТО. Данная стратегия невозможна по объективным причинам, не зависящим от Украины, о чем речь шла выше.
В-третьих, если взять реальную историю действия Будапештского меморандума, то в ключевых моментах, когда наша страна имела реальные вызовы территориальной целостности, этот документ срабатывал стопроцентно. Я хочу напомнить историю с островом Тузла. Первой реакцией украинской дипломатии было предложение задействовать «формулу Тарасюка», который в 1993 году добился специального решения от Совета безопасности ООН в связи с определенными территориальными претензиями на г. Севастополь. Однако консультации в Совете безопасности ООН показали, что большого энтузиазма проявить активность в складывающейся вокруг Тузлы ситуации не было ни в Совете безопасности ООН, ни в других структурах ООН. На призывы к нашим стратегическим партнерам и в Брюсселе, и в Вашингтоне также была сдержанная реакция.
В результате, несмотря на разные политические заявления Украины, дамбу продолжали строить. И тогда я убедил воспользоваться для защиты территориальной целостности Украины механизмом консультаций, прописанным в Будапештском меморандуме. Соответственно, по дипломатическим каналам Украина обратилась к США и РФ с просьбой, согласно положениям Будапештского меморандума, провести консультации по ситуации, складывающейся вокруг Тузлы. Именно эти действия Украины позволили быстро урегулировать ситуацию после неформальных консультаций в Москве между дипломатическими представителями России и США. Будапештский меморандум сработал оперативно.
— Почему обращение к меморандуму повлияло на Россию?
— Для этого следует понять, в чем реальная, если хотите, материальная сила этого меморандума. В международном праве такого типа документы действительно называются политически-правовыми договоренностями. Они, возможно, и не имеют такой юридической силы, как формальные международные договоры, например, договор по НАТО, однако реальная сила Будапештского меморандума заключается в том, что Украина подписала этот меморандум в связи с присоединением к Договору о нераспространении ядерного оружия, беря обязательства по ликвидации на своей территории третьего ядерного потенциала в мире.
Именно в связи с этим страны-гаранты взяли на себя обязательства гарантировать независимость, суверенитет и территориальную целостность Украины. Поэтому все понимают: если Украина обратится за гарантиями в соответствии с положениями Будапештского меморандума, а такие гарантии не будут ей предоставлены, то у Украины появится моральное, политическое и юридическое право выйти из Договора о нераспространении ядерного оружия. Т.е. фактически заявить, что она имеет право на действия вне его рамок. Это ключевая связка, которая в реальной политике действует сильнее многих юридически обязывающих документов.
Достаточно напомнить, что во время конфликта вокруг Тузлы профильный комитет парламента поставил на голосование вопрос о выходе Украины из Договора о нераспространении ядерного оружия. Предложение не прошло, однако реакция на этот шаг наших гарантов была мгновенной. Строительство дамбы остановилось.
А что касается «бумажных тигров», то я хочу привести вам такой пример. Совсем недавно в прессе прошло сообщение, что министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский, будучи в Вашингтоне, требовал дополнительных гарантий безопасности для Польши, считая, что гарантий НАТО недостаточно. А договор о НАТО, как известно, является юридически обязывающим документом. Но все равно Польша и некоторые другие страны-члены НАТО считают, что сам по себе этот договор не дает им надлежащих гарантий безопасности. Именно поэтому они пытались расположить на своей территории элементы ПРО США. Поэтому, на мой взгляд, всегда нужно смотреть в корень: что является реальной, материальной гарантией конкретной международной договоренности, а также учитывать обстоятельства, при которых был подписан этот документ. А сегодня вопрос нераспространения является ключевым элементом мировой глобальной политики. И потому, когда Украина для защиты национальной безопасности использует положение Будапештского меморандума, то всегда на весах два фактора: будет ли услышан голос Украины, вправе ли Украина принимать самостоятельные решения в сфере ядерного нераспространения.
— Т.е., согласно вашим словам, получается так, что меморандум является эффективным инструментом. Но такого мнения в Украине почти никто не разделяет...
— Не разделяли в прошлом, когда виделось, что для Украины существует только одна безальтернативная стратегия обеспечения национальной безопасности — присоединение к НАТО. В этой ситуации Будапештский меморандум был не нужен, даже вреден, о чем мы говорили ранее.
И возможно ли серьезно говорить об эффективности Будапештского меморандума, если за все 15 лет его существования Украина никогда формально не применяла его механизма. Если вы не берете в руки щит, то он вас эффективно и не защищает. Если для защиты национальной безопасности украинская дипломатия стремилась все время использовать другие инструменты, а не положения этого меморандума, то вправе ли мы его критиковать и ставить вопрос о его эффективности.
В частности, во время первой газовой войны в 2006 году Президент Украины В. Ющенко дал поручение МИД Украины сделать письменные запросы странам-гарантам мира с просьбой провести срочные консультации в рамках положений Будапештского меморандума. Эти письма были Президентом подписаны, но, к сожалению, не были отосланы.
— И почему они не были отосланы?
— Это произошло потому, что те политики, которые в то время руководили внешней политикой, понимали, что невозможно отсылать эти письма и просить гарантии по Будапештскому меморандуму и в то же время заявлять, что Украина вступает в НАТО. Поэтому они до конца тянули с отправлением этих писем. А 3 января 2006 года этот вопрос стал неактуален.
Таким образом, можно ли говорить о действенности или недейственности документа, если Украина ни разу в письменной форме не делала запрос к странам-гарантам на применение механизма консультаций в соответствии с положениями Будапештского меморандума? А в кризисной ситуации вокруг Тузлы, когда Украина только задекларировала, что может использовать соответствующий механизм, проблемный вопрос безопасности был довольно быстро решен.
Поэтому, на мой взгляд, положения Будапештского меморандума, если их эффективно задействовать в реализации стратегии новой внешней политики Украины, могут иметь большую силу, чем мифическое членство Украины в НАТО.
ВАКУУМ БЕЗОПАСНОСТИ И НОВАЯ ФОРМУЛА ДЛЯ УКРАИНЫ
— Но вы, очевидно, уже видели, что народные депутаты предлагают принять заявление «Безъядерному статусу — реальные гарантии». И вы сами когда-то в интервью «Дню» говорили, что нужны юридически обязывающие гарантии...
— Такой вопрос существует. Любой документ, как цветок, если его не поливать, о нем не заботиться, увянет. Так и Будапештский меморандум... Во-первых, Украина 15 лет практически его не использовала. Более того, существовало прямое намерение его не использовать. Во-вторых, коренным образом изменились обстоятельства. После расширения НАТО на Восток, а ОДКБ на Запад Украина осталась практически единственной крупной региональной европейской страной, которая не является членом этих региональных систем безопасности.
Украина 15 лет стремилась обрести членство в НАТО. Однако ведущие страны НАТО, учитывая позицию РФ, пришли к выводу, что вхождение Украины в НАТО ставит больше вопросов в контексте новой общеевропейской системы безопасности, чем дает ответов.
Эта тенденция носит долгосрочный характер, так как вызвана новыми базисными геополитическими балансами современного глобального мира.
В таких обстоятельствах Украина как никогда чувствует вакуум безопасности и стратегическую неопределенность своего геополитического статуса.
При этом эта ситуация является следствием отношений по линии НАТО — РФ. Это дает основания новому президенту Украины в контексте ст. 6 Будапештского меморандума инициировать вопрос о проведении в Украине в 2010 — 2011 гг. международной конференции стран-гарантов с целью выработки новой формулы безопасности для Украины, которая соответствовала бы вызовам сегодняшнего дня.
Естественно, что это в первую очередь означало бы подтверждение и усиление существующих гарантий безопасности Украины, зафиксированных в Будапештском меморандуме.
— Делается ли сейчас что-то в этом направлении?
— Я знаю, что сегодня украинская дипломатия работает над этим. В частности, с США в 2008 году была подписана новая Хартия о стратегическом партнерстве, в которой наш заокеанский стратегический партнер подтвердил свои обязательства по Будапештскому меморандуму. Более того, позитивным фактором я вижу то, что люди и политики, которые очень активно отстаивали будущее членство Украины в НАТО (имею в виду В.П. Горбулина), также начали прорабатывать идею усиления гарантий безопасности по Будапештскому меморандуму. В связи с 15-летием Будапештского меморандума состоялась соответствующая дипломатическая переписка на наивысшем уровне со странами-гарантами по этому вопросу. Тут я бы обратил внимание и на заявление министра иностранных дел РФ Лаврова в Харькове 7 октября 1909 г.: «Сейчас мы добиваемся, чтобы эти гарантии были сформулированы таким образом, чтобы никто не чувствовал, что они ослаблены. Мы готовы их подтвердить в полном объеме, и я надеюсь, что американская сторона с этим согласится».
Подобные заверения прозвучали также со стороны вице-президента США Дж. Байдена во время его визита в Киев в июле 2009 года, заместителя министра обороны США О. Вершбоу во время выступления в Дипломатической академии Украины в конце сентября 2009 года и нынешнего посла США Дж. Теффта во время его выступления перед комитетом Сената США по иностранным делам в начале октября 2009 г.
Однако статус этого меморандума в первую очередь должны подтвердить не внешние наши партнеры, а мы сами, положив его в основу новой внешней политики Украины. Я убежден, что нет никаких ни политических, ни международных, ни экономических оснований, которые бы препятствовали Украине это сделать после президентских выборов. Мои контакты с моими коллегами и дипломатами, учеными и политиками в Вашингтоне, Берлине, Париже, Лондоне и Москве показывают, что все готовы. Но все ждут, каким будет решение собственно Украины, какой будет официальная позиция Киева. До сих пор официальная позиция Украины по этому вопросу не сформирована. Позитив состоит в том, что процесс уже пошел, как уже отмечалось. Есть определенная дипломатическая переписка, насколько мне известно, в парламенте будет попытка принять соответствующее постановление Верховной Рады с призывом к странам-гарантам усилить статус их гарантий.
Одним словом, дискуссия началась, и это хороший знак. В 2004 году я был практически единственным, кто касался этой темы.
АВСТРИЙСКИЙ ПРЕЦЕДЕНТ И ВЫВОД РОССИЙСКОГО ЧФ ИЗ УКРАИНЫ
— Если все будет подтверждено, достаточно ли будет этих гарантий для безопасности нашей страны? Исчезнет ли тогда дефицит безопасности?
— Самого по себе Будапештского меморандума, даже с усиленными гарантиями безопасности, бесспорно, недостаточно. Необходима соответствующая новая внешняя политика Украины, которая бы базировалась на основах Декларации о государственном суверенитете Украины и положениях Будапештского меморандума. Понятно, что соответствующая политика, по существу, должна быть внеблоковой, нейтральной и снимать вопрос о членстве Украины в любых региональных системах безопасности. Это, в свою очередь, предполагает пересмотр существующего законодательства по политике безопасности Украины, также возможность внесения в новую Конституцию Украины положения о внеблоковом и нейтральном статусе Украины.
Слышали ли вы когда-нибудь о дефиците безопасности Австрии, Финляндии, Швеции, Ирландии или Швейцарии?
Все эти страны в международно-правовом плане являются одними из наиболее безопасных в современной Большой Европе. При этом они не являются членами НАТО. Они обеспечивают свою безопасность на основах нейтральности и внеблоковости, неприсоединения к военным и региональным союзам и строят свою внешнюю политику адекватно заявленным целям. Они понятны и предсказуемы, и потому фактически относительно их был достигнут консенсус со стороны ключевых центров мировой геополитики в вопросе их статуса.
В поисках универсальной формулы украинской безопасности ХХІ века для Украины очень интересным может стать опыт Австрии. Эта страна после Второй мировой войны имела значительный дефицит безопасности. На ее территории были войска Советского Союза. В течение десяти лет австрийская дипломатия очень последовательно и взвешенно проводила политику на то, чтобы получить гарантии своей безопасности от стран Большой четверки (Великобритании, Франции, США и СССР) в пакете с обязательством Советского Союза вывести свои войска из Австрии. В 1955 году был подписан соответствующий Государственный договор.
Украина сегодня имеет в некоторой степени аналогичную ситуацию. На территории страны расположен Черноморский флот РФ. Если мы хотим, чтобы был укреплен юридический характер гарантий Будапештского меморандума, то и Украина должна взять на себя более значительные юридические обязательства по своей внеблоковости и нейтральности. Иными словами, снять с повестки дня вопрос о вхождении в НАТО. А это, в свою очередь, дало бы возможность Украине, как нейтральной стране, поставить перед странами-гарантами вопрос о выводе Черноморского флота РФ с территории Украины в 2017 году. Т.е. применить австрийскую формулу.
— А готова ли Россия поддержать эту формулу и пойти ради этого на вывод Черноморского флота из Украины?
— Мои неформальные контакты с российскими дипломатами и учеными показывают, что Россия в принципиальном плане готова пойти на эту формулу, и об этом свидетельствует заявление Лаврова в Харькове. Если Украина возьмет четкие обязательства придерживаться внеблоковости и нейтральности в своей практической внешней политике, то я убежден в возможности применения австрийской формулы.
Но, насколько мне известно, в таком контексте вопрос о выводе Черноморского флота из Украины официально с РФ еще никто не обсуждал.
— Как вы думаете, будет ли использован потенциал Будапештского меморандума новоизбранным президентом Украины при формировании внешней политики Украины?
— Сегодня Будапештский меморандум остается единственным, уникальным международным политико-правовым документом, который устанавливает гарантии независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины со стороны пяти государств — постоянных членов СБ ООН. За первые 15 лет его существования украинская дипломатия практически не использовала потенциал меморандума, объявив своим внешнеполитическим приоритетом вхождение Украины в НАТО. В условиях, когда вхождение Украины в НАТО невозможно в силу внутренних, а главное внешних факторов, Будапештский меморандум может стать первой ступенью в построении качественно новой внешней политики Украины.
Поэтому после выборов, кто бы ни был избран президентом Украины, нас ждет интенсивный поиск новой, более адекватной, формулы украинской внешней политики и политики безопасности.
Я убежден, что сутью этой формулы является политика равноприближенности Украины к ключевым геополитическим центрам силы, неприсоединение к любым военно-политическим союзам. Эта формула обязательно должна включать четкое подтверждение Российской Федерацией обязательств вывода Черноморского флота с территории Украины в 2017 году.
Надеюсь, что положения Будапештского меморандума и Декларации о государственном суверенитете Украины будут использованы будущим президентом Украины для того, чтобы найти наиболее адекватную формулу международной безопасности Украины ХХІ века.
Я убежден, что соответствующую формулу поддержит украинский парламент и большинство украинского народа.
КСТАТИ
В преддверии министерской встречи Альянса, которая проходит 3—4 декабря в Брюсселе, генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен еще раз подтвердил: «Принятое в Будапеште решение остается в силе. В соответствии с этим решением, Грузия и Украина станут членами НАТО, но для этого, конечно, они должны удовлетворять нужным критериям».
