Завтра — 15 років з моменту підписання Будапештського меморандуму про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Останнім часом серед українських політиків та експертів точиться дискусія щодо значення цього документу. Одні називають його «порожнім папірцем», тим часом як інші вказують на його дієвість. Що ж насправді дав Україні Будапештський меморандум і чи може цей документ зіграти роль у ліквідації вакууму безпеки, в якому опинилась Україна, затиснута між двома військово-політичними блоками? Про це із «Днем» в ексклюзивному інтерв’ю ділиться своїми думками екс-перший заступник міністра закордонних справ України Олександр ЧАЛИЙ, який безпосередньо брав участь у розробці Будапештського меморандуму. Його добре знають в Україні і за кордоном, у бізнесових, політичних, дипломатичних колах. Він активно оперує зовнішньополітичними неологізмами «євроромантизм» і «єврореалізм», під час роботи в МЗС отримав репутацію «європрагматика». Олександр Олександрович є першим серйозним прибічником нейтралітету і наполягав на своєму баченні. Його аналіз місця України на «світовій шахівниці», як у попопередніх інтерв’ю, є системним, вивіреним, «пережитим».
ІСТОРИЧНИЙ ДЕНЬ ДЛЯ УКРАЇНИ
Фактично переговори з підписання Будапештського меморандуму про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (надалі — Будапештський меморандум) у столиці Угорщини, де якраз проходив саміт ОБСЄ, вели делегації України, США та Російської Федерації. Присутня делегація від Великобританії не проявляла особливої активності. Те ж саме стосується і представників Казахстану та Білорусі, які чітко розуміли: те, про що зможе домовитися Україна, буде найбільш можливим компромісом. На експертному рівні я вів переговори разом з Костянтином Грищенком. Контролював переговорний процес Борис Тарасюк, який був першим заступником міністра закордонних справ. Очолював українську делегацію Геннадій Удовенко, на той час — міністр закордонних справ України. Переговори завершилися десь о п’ятій годині ранку у ніч з 4 на 5 грудня. Для української делегації вони були результативними. Нам вдалося значно підсилити кінцевий документ, якщо порівняти з тією версією, яку пропонували РФ, США та Великобританія на час започаткування цих нічних переговорів.
По-перше, Україна добилася, щоб РФ, США та Великобританія взяли зобов’язання стосовно гарантування незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України не тільки в світлі принципів Заключного акта НБСЄ, але й положень Статуту ООН, що принципово підсилювало правову складову відповідних гарантій.
По-друге, в результаті довготривалої дискусії в Меморандум було включено положення про зобов’язання країн-гарантів утримуватися від економічного тиску на Україну, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету.
По-третє, що викликало найбільш запеклі «дипломатичні баталії», у Будапештський меморандум було включено положення, яке зобов’язує країни-гаранти проводити на вимогу України консультації у випадках виникнення ситуацій, які загрожують незалежності, суверенітету та територіальній цілісності України.
По-четверте, значну кількість часу делегація дискутувала з приводу форми документу, його назви, прикінцевих положень, лінгвістичних термінів з використанням яких зафіксовані зобов’язання сторін, рівень осіб, які мали б підписувати Будапештський Меморандум. Всі ці начебто формальні моменти, мають принципове значення для визначення природи зобов’язань, які сторони взяли на себе, підписуючи Будапештський Меморандум.
Стратегія української делегації полягала в тому, щоб кінцевий текст Будапештського Меморандуму носив характер юридично зобов’язуючого міжнародного документу. Стратегія наших партнерів полягала в наголосі на політичному характері гарантій, які вони надавали Україні.
На мій погляд, українській стороні за результатами переговорів вдалося опрацювати компромісний текст Будапештського Меморандуму, який, за своєю природою, є політично-правовим документом. Це цілісна міжурядово-правова домовленість, яка фіксує реальні політико-правові гарантії незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України з боку РФ, США та Великобританії та встановлює адекватний спеціальний механізм їх дипломатичного захисту у разі їх порушення як з боку країн-гарантів, так і третіх країн.
5 грудня 1995 року був історичним днем для України. Після підписання Будапештського Меморандуму президентами РФ, США та прем’єр-міністром Великобританії до гарантій приєдналися Франція та КНР. Таким чином Україна отримала спеціальні (особисті) гарантії своєї безпеки від усіх 5 постійних членів Ради Безпеки ООН. Безпрецедентний випадок у сучасному міжнародному житті та міжнародному праві.
На мій погляд, після підписання Будапештського Меморандуму в українській зовнішній політиці було два стратегічних вибори. Перший вибір полягав у тому, щоб покласти цей Меморандум в основу нашої зовнішньополітичної та стратегії безпеки, щоб позиціонувати Україну як позаблокову країну, нейтральну у військових і питаннях безпеки. Така стратегія для України була абсолютно можливою і, на мій погляд, найбільш прийнятною. Вона повністю відповідала ключовим положенням Декларації про державний суверенітет України та Акту проголошення незалежності України. Однак в українській політичній еліті того часу гору взяв інший стратегічний вибір — блоковий підхід. Міжнародні засади безпеки України почали вибудовуватися не на положеннях підписаного Будапештського меморандуму, а на політиці приєднання країни до НАТО.
«ПРОТИ ЗАКОНІВ ГЛОБАЛЬНОЇ ГЕОПОЛІТИКИ»
— І що було поганого в другій стратегії?
— У принципі нічого, якщо не брати, що із самого початку між цими двома стратегіями існував певний конфлікт інтересів. Росія як країна-співгарант по Будапештському меморандуму завжди займала негативну позицію щодо вступу України в НАТО. Відповідно всі чітко розуміли, що брати за основу української політики безпеки Будапештський меморандум і одномоментно намагатися проводити зовнішню політику, спрямовану на вступ до НАТО є неможливим. Це викликало перманентний конфлікт з Російською Федерацією. Вона в цій ситуації не могла бути належним гарантом безпеки України. Тому Будапештський Меморандум з моменту його підписання був покладений українською дипломатією у шафу. І тільки в критичні періоди нашої сучасної історії про нього згадували, як про можливий інструмент захисту національної безпеки.
Таким чином, започаткована практично одразу після підписання Будапештського меморандуму зовнішня політика України, спрямована на членство в НАТО не сприяла активному використанню українською дипломатією Будапештського меморандуму як ключового чинника безпеки України. І це, на мій погляд, мало негативні наслідки.
У результаті маємо те, що маємо.
За 15 років Україна в НАТО не вступила. Відносини з РФ, особливо в сфері безпеки, знаходяться в кризі. Дефіцит міжнародної безпеки України найбільший за всі часи незалежності. Сьогодні практично вся українська еліта усвідомлює, що членство в НАТО в найближчі десятиліття неможливе. Не підтримує членство в НАТО і більшість населення українського народу. Прагматичний консенсус з цього питання існує і по лінії Брюсселя, Москви і Вашингтону. Його поділяє і Китай. Тобто, обрана в 1995 році після підписання Будапештського меморандуму стратегія приєднання до НАТО виявилась нереальною, і, як наслідок, нереалізованою.
Таким чином, у дні відзначення 15 річниці підписання Будапештського меморандуму, необхідно констатувати, що це єдиний міжнародний документ, який зафіксував стратегічний консенсус (статус-кво) усіх ключових гравців сучасної геополітики стосовно формули безпеки України.
Україна після підписання Будапештського меморандуму могла будувати всю свою зовнішню і безпекову політику на цьому стратегічному консенсусі. Однак, оголосивши стратегічною лінією української безпекової політики вступ до НАТО, Україна фактично весь час намагалася порушити зафіксований в Будапештському меморандумі статус-кво. Іншими словами намагалася йти проти законів глобальної геополітики. Регіональна, навіть і велика, європейська держава дозволити собі це не може.
«В ЧОМУ РЕАЛЬНА СИЛА МЕМОРАНДУМУ...»
— Зараз лунають різні думки щодо Будапештського меморандуму. Одні називають його «паперовим тигром» чи «порожнім папірцем», інші — «соломинкою», і нарешті багато хто виступає за перегляд цього документа. Чи могли б ви сказати, що все таки дав Україні цей меморандум?
— По-перше, у ХХІ столітті така держава, як Україна, яка є регіональною європейською країною, може забезпечувати свою безпеку виключно за рахунок збалансованої адекватної зовнішньої і безпекової політики на засадах міжнародного права та міжнародних стратегічних домовленостей, які визначають її геополітичний статус.
Будапештський меморандум є саме тим міжнародним політично- правовим документом, який визначив геополітичний статус України як позаблокової, нейтральної держави з наданням відповідних гарантій безпеки.
По-друге, «паперовим тигром» цей меморандум називають ті, хто не хоче розглядати його як ключовий елемент майбутньої зовнішньополітичної стратегії України й концентрується на подальшому курсі вступу України в НАТО. Дана стратегія є неможливою з об’єктивних причин, незалежних від України, про що йшлося вище.
По-третє, якщо взяти реальну історію дії Будапештського меморандуму, то в ключових моментах, коли наша країна мала реальні виклики територіальній цілісності, цей документ спрацьовував стовідсотково. Я хочу нагадати історію з островом Тузла. Першою реакцію української дипломатії були пропозиції задіяти «формулу Тарасюка», який у 1993 році добився спеціального рішення від Ради Безпеки ООН у зв’язку з певними територіальними зазіханнями на Севастополь. Однак консультації у Раді Безпеки ООН показали, що великого ентузіазму проявити активність стосовно ситуації, яка складалась навколо Тузли, не було ні в Раді Безпеки ООН, ні в інших структурах ООН. Заклики до наших стратегічних партнерів і в Брюсселі, і в Вашингтоні теж отримали стриману реакцію.
Як результат, незважаючи на різні політичні заяви України, дамбу продовжували будувати. І тоді я переконав скористатися для захисту територіальної цілісності України механізмом консультацій, прописаному в Будапештському меморандумі. Відповідно, по дипломатичним каналам Україна звернулася до США і РФ з проханням, згідно з положеннями Будапештського меморандуму, провести консультації по ситуації, яка складається навколо Тузли. Саме ці дії України дозволили швидко врегулювати ситуацію після неформальних консультацій в Москві між дипломатичними представниками Росії та США. Будапештський меморандум спрацював оперативно.
— Чому звернення до меморандуму вплинуло на Росію?
— Для цього потрібно зрозуміти, в чому реальна, якщо хочете —матеріальна, сила цього меморандуму. У міжнародному праві такого типу документи дійсно називаються політично-правовими домовленостями. Вони може й не мають такої юридичної сили, як формальні міжнародні договори, наприклад, договір по НАТО. Однак реальна сила Будапештського меморандуму полягає в тому, що Україна підписала цей меморандум у зв’язку з приєднанням до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, беручи зобов’язання про ліквідацію на своїй території третього ядерного потенціалу в світі.
Саме у зв’язку з цим, країни-гаранти взяли на себе зобов’язання гарантувати незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України. Тому всі розуміють, якщо Україна звернеться за гарантіями відповідно до положень Будапештського меморандуму, а такі гарантії не будуть їй надані, то в України виникає моральне, політичне та юридичне право вийти з Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Тобто фактично заявити, що вона має право на дії поза його межами. Це ключова зв’язка, яка в реальній політиці діє сильніше багатьох юридично зобов’язуючих документів.
Достатньо нагадати, що в часи конфлікту навколо Тузли профільний комітет парламенту поставив на голосування питання про вихід України із Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Пропозиція не пройшла, однак реакція на цей крок наших спів-гарантів була миттєвою. Будівництво дамби зупинилося.
А що стосується «паперових тигрів», то я хочу навести вам такий приклад. Нещодавно в пресі пройшло повідомлення, що міністр закордонних справ Польщі Радослав Сікорський, будучи у Вашингтоні, вимагав додаткових безпекових гарантій Польщі, вважаючи, що гарантій НАТО не достатньо. А договір про НАТО, як відомо, є юридично — зобов’язуючим документом. Але все одно Польща й деякі інші країни-члени НАТО вважають, що сам по собі цей договір не дає їм належних гарантій безпеки. Саме тому вони намагались розташувати на своїй території елементи ПРО США. Тому, на мій погляд, завжди треба дивитися в суть: що є реальною, матеріальною гарантією конкретної міжнародної домовленості, а також на обставини, за яких був підписаний цей документ. А на сьогодні питання нерозповсюдження є ключовим елементом світової глобальної політики. Тому коли Україна для захисту національної безпеки використовує положення Будапештського меморандуму, то завжди на терезах два фактори: чи голос України буде почутий, чи Україна вправі приймати самостійні рішення в сфері ядерного нерозповсюдження.
Тобто, за вашими словами, виглядає, що меморандум є ефективним інструментом. Але таку думку в Україні майже ніхто не поділяє...
— Не поділяв у минулому, коли вбачалось, що для України існує лише одна безальтернативна стратегія забезпечення національної безпеки — приєднання до НАТО. В цій ситуації Будапештський меморандум був не потрібний, навіть шкідливий, про що ми говорили раніше.
І чи можливо серйозно говорити про ефективність Будапештського меморандуму, якщо за всі 15 років його існування Україна ніколи формально не застосовувала його механізм. Якщо ви не берете в руки щит, то він вас ефективно й не захищає. Якщо для захисту національної безпеки українська дипломатія прагнула весь час використовувати інші інструменти, а не положення цього меморандуму, то чи в праві ми його критикувати й ставити питання про його ефективність.
Зокрема, під час першої газової війни в 2006 році Президент України В.Ющенко дав доручення МЗС України зробити письмові запити до країн-гарантів світу з проханням провести термінові консультації в рамках положень Будапештського меморандуму. Ці листи були Президентом підписані, але, нажаль, не були відіслані.
— І чому вони не були відіслані?
— Це сталося тому, що ті політики, які у той час керували зовнішньою політикою, розуміли, що неможливо відсилати ці листи й просити гарантії по Будапештському меморандуму й водночас заявляти, що Україна вступає в НАТО. Тому вони до кінця тягнули момент відправки цих листів. А 3 січня 2006 року це питання стало неактуальним.
Таким чином, чи можна говорити про дієвість чи недієвість документу, коли Україна жодного разу в письмовій формі не зробила запит до країн-гарантів на застосування механізму консультацій відповідно до положень Будапештського меморандуму. А в кризовій ситуації навколо Тузли, коли Україна тільки задекларувала, що може використати відповідний механізм, то проблемне безпекове питання було досить швидко вирішено.
Тому, на мій погляд, положення Будапештського меморандуму, якщо їх ефективно задіяти в реалізації стратегії нової зовнішньої політики України, можуть мати більшу силу, ніж міфічне членство України в НАТО.
ВАКУУМ БЕЗПЕКИ Й НОВА ФОРМУЛА ДЛЯ УКРАЇНИ
— Але ви, мабуть, уже бачили, що народні депутати пропонують прийняти заяву «Без’ядерному статусу — реальні гарантії». І ви самі колись у інтерв’ю «Дню» казали, що потрібні юридично зобов’язуючі гарантії...
— Таке питання існує. Будь-який документ, як квітка, якщо її не поливати, про неї не піклуватися, то вона в’яне. Так і Будапештський меморандум... По-перше, Україна 15 років практично його не використовувала. Більше того, існував прямий намір його не використовувати. По-друге, корінним чином змінилися обставини. Після розширення НАТО на Схід, а ОДКБ — на Захід, Україна залишилася практично єдиною великою регіональною європейською країною, яка не є членом цих регіональних систем безпеки.
Україна 15 років прагнула набути членство в НАТО. Однак провідні країни НАТО, з урахуванням позиції РФ, прийшли до висновку, що вступ України в НАТО ставить більше питань в контексті нової загальноєвропейської системи безпеки, ніж дає відповідей.
Ця тенденція носить довготерміновий характер, так як спричинена новими базисними геополітичними балансами сучасного глобального світу.
За таких обставин Україна як ніколи відчуває вакуум безпеки та стратегічну невизначеність свого геополітичного статусу.
Ця ситуація є наслідком відносин по лінії НАТО-РФ. Це дає підстави новому Президенту України в контексті ст. 6 Будапештського меморандуму ініціювати питання про проведення в Україні в 2010—2011 рр. міжнародної конференції країн-гарантів з метою опрацювання нової безпекової формули для України, яка б відповідала викликам сьогодення.
Природно, що це в першу чергу означало б підтвердження та підсилення існуючих гарантій безпеки України, зафіксованих в Будапештському меморандумі.
— Чи робиться зараз щось у цьому напряму?
— Я знаю, що сьогодні українська дипломатія працює над цим. Зокрема, зі США в 2008 році була підписана нова Хартія про стратегічне партнерство, в якій наш заокеанський стратегічний партнер підтвердив свої зобов’язання щодо Будапештського меморандуму. Більше того, як позитивний фактор я бачу те, що люди й політики, які дуже активно відстоювали майбутнє членство України в НАТО (маю на увазі В.П. Горбуліна), теж почали відпрацьовувати ідею підсилення гарантій безпеки по Будапештському меморандуму. У зв’язку з 15-річчям Будапештського меморандуму відбулася відповідна дипломатична переписка на найвищому рівні з країнами-гарантами з цього питання. Тут би я звернув увагу й на заяву міністра закордонних справ РФ Лаврова в Харкові 7.10.09р., який заявив: «Зараз ми домагаємося, щоб ці гарантії були сформульовані таким чином, щоб ніхто не відчував, що вони ослаблені. Ми готові їх підтвердити в повному обсязі, і я сподіваюся, що американська сторона із цим погодиться».
Подібні запевнення були також зроблені віце-президентом США Дж. Байденом під час його візиту до Києва в липні 2009 року, заступником міністра оборони США О. Вершбоу під час виступу в Дипломатичній академії України наприкінці вересня 2009 року та нинішнім послом США Дж. Теффтом під час його виступу перед Комітетом Сенату США з закордонних справ на початку жовтня 2009 р.
Однак статус цього меморандуму, в першу чергу, повинні підтвердити не зовнішні наші партнери, а ми самі, поклавши його в основу нової зовнішньої політики України. Я переконаний, що немає ніяких ні політичних, ні міжнародних, ні економічних підвалин, які б перешкоджали б Україні це зробити після президентських виборів. Мої контакти з моїми колегами й дипломатами, науковцями й політиками у Вашингтоні, Берліні, Парижі, Лондоні та Москві показують, що всі готові. Але всі чекають, яке буде рішення власне України, яка буде офіційна позиція Києва. Досі офіційної позиції України з цього питання не сформовано. Позитив полягає в тому, що процес уже пішов, як уже зазначалось. Є певна дипломатична переписка, наскільки мені відомо, в парламенті буде спроба прийняти відповідну постанову Верховної Ради із закликом до країн-гарантів підсилити статус їх гарантій.
Одним словом, дискусія розпочалася, і це добрий знак. У 2004 році я був практично єдиний, хто торкався цієї теми.
АВСТРІЙСЬК ИЙ ПРЕЦЕДЕНТ І ВИВІД РОСІЙСЬКОГО ЧФ З УКРАЇНИ
— Якщо все буде підтверджено, чи достатньо буде цих гарантій для безпеки нашої країни? Чи зникне тоді дефіцит безпеки?
— Самого по собі Будапештського меморандуму, навіть з підсиленими гарантіями безпеки, безперечно недостатньо. Необхідна відповідна нова зовнішня політика України, яка б базувалась на засадах Декларації про державний суверенітет України та положеннях Будапештського меморандуму. Зрозуміло, що відповідна політика по суті повинна бути позаблоковою, нейтральною та знімати питання про членство України в будь-яких регіональних системах безпеки. Це, в свою чергу, передбачає перегляд існуючого законодавства щодо безпекової політики України, також можливість внесення в нову Конституцію України положення про позаблоковий та нейтральний статус України.
Чи чули ви коли-небудь про дефіцит безпеки Австрії, Фінляндії, Швеції, Ірландії чи Швейцарії?
Усі ці країни в міжнародно-правовому плані є одними з найбільш безпечних у сучасній Великій Європі. При цьому вони не є членами НАТО. Вони забезпечують свою безпеку на засадах нейтральності та позаблоковості, неприєднання до військових і регіональних союзів і будують свою зовнішню політику адекватно до заявлених цілей. Вони зрозумілі й передбачувані, тому фактично відносно них відбувся консенсус з боку ключових центрів світової геополітики стосовно їх статусу.
У пошуках універсальної формули української безпеки ХХІ століття для України дуже цікавим може стати досвід Австрії. Ця країна після Другої світової війни мала значний дефіцит безпеки. На її території були війська Радянського Союзу. Протягом 10 років австрійська дипломатія дуже послідовно й рівнозважено проводила політику на те, щоб отримати гарантії своєї безпеки від країн великої четвірки (Великої Британії, Франції, США і СРСР) у пакеті із зобов’язанням Радянського Союзу вивести свої війська з Австрії. В 1955 році був підписаний відповідний Державний договір.
Україна на сьогодні має певну аналогічну ситуацію. На території країни розташований Чорноморський флот РФ. Якщо ми хочемо, щоб був підсилений юридичний характер гарантій Будапештського меморандуму, то й Україна повинна взяти на себе більш значні юридичні зобов’язання щодо своєї позаблоковості та нейтральності. Іншими словами, зняти з порядку денного питання про вступ до НАТО. А це, в свою чергу, дало б можливість Україні поставити перед країнами-гарантами питання про вивід Чорноморського флоту РФ з території України у 2017 році, як нейтральної країни. Тобто застосувати австрійську формулу.
— А чи готова Росія підтримати цю формулу й піти задля цього на виведення Чорноморського флоту з України?
— Мої неформальні контакти з російськими дипломатами й науковцями показують, що Росія в принциповому плані готова піти на цю формулу й про це свідчить заява Лаврова в Харкові. Якщо Україна візьме чіткі зобов’язання дотримуватись позаблоковості й нейтральності в своїй практичній зовнішній політиці, то, я переконаний, в можливості застосування австрійської формули.
Але, на скільки мені відомо, в такому контексті питання щодо виводу Чорноморського флоту з України офіційно з РФ ще ніхто не обговорював.
— Як ви вважаєте, чи буде використаний потенціал Будапештського меморандуму новообраним президентом України при формуванні зовнішньої політики України?
— На сьогодні Будапештський меморандум залишається єдиним, унікальним міжнародним політико-правовим документом, який встановлює гарантії незалежності суверенітету та територіальної цілісності України з боку п’яти держав — постійних членів РБ ООН. За перші 15 років його існування українська дипломатія практично не використовувала потенціал меморандуму, оголосивши своїм зовнішньополітичним пріоритетом вступ України до НАТО. В умовах, коли вступ України до НАТО є неможливим в силу внутрішніх, а головне — зовнішніх факторів, Будапештський меморандум може стати першою щаблиною у побудові якісно нової зовнішньої політики України.
Тому після виборів, хто б не був обраний президентом України, нас очікує інтенсивний пошук нової, більш адекватної формули української зовнішньої та безпекової політики.
На моє переконання, суть цієї формули — політика рівнонаближеності України до ключових геополітичних центрів сили, неприєднання до будь-яких військово-політичних союзів. Ця формула обов’язково повинна включати чітке підтвердження Російською Федерацією зобов’язань виведення Чорноморського флоту з території України в 2017 році.
Сподіваюсь, що положення Будапештського меморандуму та Декларації про державний суверенітет України будуть використані майбутнім президентом України для того, щоб знайти найбільш адекватну формулу міжнародної безпеки України ХХІ століття.
Переконаний, що відповідну формулу підтримає український парламент та більшість українського народу.
ДО РЕЧІ
Напередодні міністерської зустрічі Альянсу, яка проходить 3—4 грудня в Брюсселі, Генеральний секретар НАТО Андерс Фог Расмуссен ще раз підтвердив: «Ухвалене в Будапешті рішення залишається в силі. Згідно з цим рішенням, Грузія та Україна стануть членами НАТО, але для цього, звісно, вони мають відповідати потрібним критеріям».
