Реформа государственной службы стартовала фактически 1 мая 2016 года с момента вступления в действие нового Закона Украины «О государственной службе». Ставки высоки — перезагрузить суть государственного управления и построить европейскую систему, ориентированную на общество, а еще точнее — на клиента. И права человека являются одним из маркеров этой реформы.
Как проходит реформа, что изменилось в государственной службе, собственно, какой он, госслужащий современной Украины, — об этом мы спросили у главы Национального агентства Украины по вопросам государственной службы (НАГС) Константина ВАЩЕНКО.
«МЫ НЕ ИЗБАВИЛИСЬ ОТ ИНЕРЦИИ, БЮРОКРАТИЧЕСКИХ ТРАДИЦИЙ И ЖЕЛАНИЯ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ПОДТЯГИВАТЬ «СВОИХ»
— Пан Константин, в Украине идет реформа госслужбы. Каковы ее приоритеты?
— Во-первых, это прозрачный открытый конкурс на любую должность в госслужбе. Каждый, кто имеет опыт, компетентность и главное — желание, может прийти и победить.
Раньше поиск специалистов, будем откровенными, проходил по звонку или по протекции определенного политического клана и чаще всего учитывалась лояльность к этой политической силе, а не служба человека. Не удивительно, что с гендерной точки зрения был перекос — чем выше должность, тем больше стремились на работу брать мужчин.
На сегодня все решает сам кандидат и его профессиональность. Конкурс — это оценка свыше 10 ключевых компетентностей. В частности, на должность высшего корпуса государственной службы конкурсная комиссия оценивает лидерские качества, коммуникативные навыки, умение управлять персоналом и принимать решения. А какого ты пола или какие имеешь политические предпочтения — эти вещи отходят на второй план. Поэтому очень много женщин, которые возглавляли районные госадминистрации, благодаря конкурсу имели возможность проявить себя и прийти на должности высшего корпуса государственной службы.
Предусмотрены три этапа конкурса. Первый — это компьютерное тестирование, где оценивается базовое знание законодательства. Второй этап — решение ситуационных задач. Здесь нет правильного ответа — конкурсная комиссия оценивает, как человек размышляет, как может сориентироваться в ситуации и ее решить. Это письменное задание, а для госслужащих наивысшей категории еще и анонимное.
Финальный этап — собеседование. Здесь в первый раз комиссия знакомится с кандидатом и имеет возможность оценить лидерские качества, мотивацию, насколько человек стрессоустойчив, как может решить провокационную ситуацию. Например, назвать свои конкретные преимущества или свои недостатки для многих оказалось очень сложно.
Если обратиться к истории вопроса, то первые конкурсы на должность госслужбы в Великобритании проходили в 1885 году. В Германии эта модель внедрялась в начале ХХ века. Мы же только на стадии становления, поэтому критика, что конкурс несовершенный и до сих пор наблюдаются политические влияния, понятна и справедлива. Но стоит отметить, что мы строим новую государственную систему только четвертый год. Мы не избавились от инерции, бюрократических традиций и желания руководителей подтягивать «своих».
У меня есть четкий ответ коллегам, которые нередко неудовлетворены, что, придя на должность главы службы, они не могут никого взять, потому что есть требования конкурса. Конкурс вы можете критиковать, но лучшей системы нет, если, конечно, вы не хотите вернуться к «телефонному праву». В конце концов, конкурс не отвергает того, что вы как руководитель должны искать и предлагать претендентов на должность. У вас могут быть симпатии. И если человек готовится, если действительно демонстрирует, что он лучший, — эта должность будет его.
Еще одна инициатива правительства — внедрение пока в 10 министерствах и двух центральных органах исполнительной власти должности специалистов по вопросам реформы. У них другие условия оплаты труда. И мы сознательно на это пошли, чтобы мотивировать людей из бизнеса, общественного сектора, с западным образованием все-таки прийти и поработать на государство. Мы рассматриваем их некими агентами перемен. Отмечу, что очень многие откликнулись. Если в среднем по Украине на служебную должность был конкурс среди четырех кандидатов, то здесь — ориентировочно тридцать человек на место.
«Я КАТЕГОРИЧЕСКИ ПРОТИВ, ЧТОБЫ ГОССЛУЖАЩИХ ДЕЛИЛИ НА «СТАРЫХ» И «НОВЫХ»
— В результате перезагрузки государственной службы новым персоналом, каким, по вашему мнению, должен быть новый госслужащий?
— К сожалению, имидж государственного служащего в Украине противоречив. В целом общество не в восторге. Наша же задача построить систему так, чтобы она приобретала качественные черты.
Новый госслужащий — это человек, который нешаблонно мыслит, умеет принимать нестандартные решения, который лишен нашей традиции ждать поручения. Как действует «классический» чиновник? Дали поручение — выполнил, написал записку, конец рабочего дня — пошел домой.
Вы будете удивлены, но позитивные изменения часто тормозит... наша Конституция. Согласно статье 19, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основе, в пределах полномочий и тем образом, который предусмотрен Конституцией и законами Украины.
Поэтому многие реформаторы, которые пришли после Революции Достоинства, в частности, на должности исполнительной власти, столкнулись с тем, что не могут выйти за рамки закона. Если обычный гражданин может делать все, что не запрещено законом, то госслужащий — только то, что им разрешено.
Конечно, законодательные рамки нужно раздвигать, например, менять законы. Но это достаточно непростой процесс.
Показательным здесь является закон о госслужбе, который нам было очень сложно провести через правительство. Нужно отдать должное, что правительства Арсения Яценюка и Владимира Гройсмана, который тогда был вице-премьером, проявили политическую волю. Голосование в парламенте — это еще одна битва. Общественными активистами из Реанимационного пакета реформ, европейскими партнерами была проведена очень серьезная адвокационная кампания для того, чтобы за закон проголосовало достаточное количество депутатов.
— Почему?
— В новом законе есть очень много таких вещей, которые пугают традиционную бюрократию, людей, которые воспитаны и привыкли жить по старым шаблонам.
По оценкам ЕС и Программы поддержки совершенствования правления и менеджмента SIGMA, которая является ключевой в Организации экономического сотрудничества и развитии в сфере публичного администрирования, наш закон признан прогрессивным и соответствующим лучшим стандартам и практикам.
И это не только о конкурсе на должность. Речь идет об изменении формата, о привнесении в государственную службу современных методов управления персоналом.
Например, оценивание работы государственных служащих, которое проходит каждый государственный служащий в начале года от наинизшего ранга до госсекретарей в министерствах. При оценивании нужно отметить не то, что ты делал, а что ты сделал, какие качественные изменения ты принес. Для многих это было очень непросто. На сегодняшний день это оценивание прошло почти 140 тысяч госслужащих. Мы получили интересные результаты, но главное — эта система, не без проблем, но сработала, заставила собраться многих и определить качественные изменения.
Принципиальное уточнение. Я категорически против того, чтобы госслужащих делили на «старых» и «новых». Речь идет о построении такой системы, которая дает возможность всем пересмотреть свое отношение к работе. Если от тебя не требуют какой-то инициативы, а, наоборот, за нее еще и наказывают — ты никогда не будешь ее проявлять. Если тебя ставят в режим выполнения поручений и отчетности и требуют жесткой субординации, ты никогда не будешь выстраивать какие-то горизонтальные связи. Поэтому для многих госслужащих, которые имеют опыт работы 10, 20, 30 лет, очень важно пересмотреть миссию государственного служащего. И такой шанс у них есть.
Новый закон о государственной службе максимально инклюзивен — все, кто хотел приобщиться к его написанию, имели такую возможность. Это не закон, написанный чиновниками для чиновников. К его разработке были привлечены общественные активисты, ученые — все те, кто стремился, чтобы граждане получали качественные услуги, чтобы принимались прогнозируемые и понятные решения, а государственные служащие «не прятались» от граждан в кабинетах. Я убежден, лучшее правительство — то, которого не видно. Лучший государственный служащий не мешает, а обеспечивает интересы и права каждого гражданина в социальной, экономической, экономической и любой сфере.
«НУЖНО СДЕЛАТЬ ВСЕ ВОЗМОЖНОЕ ДЛЯ ТОГО, ЧТОБЫ НЕ ДОПУСТИТЬ МАССОВЫХ УВОЛЬНЕНИЙ»
— Насколько изменился процент женщин на руководящих должностях?
— Государственная служба — это такая структура, где работает большинство женщин. Но преимущественно на низшем уровне. Пока эта пирамида остается. Благодаря новому закону у женщин появилось намного больше возможностей, и они их реализовали. Ориентировочно 30% женщин заняли должности категории А — это государственные секретари министерства, руководители аппаратов судей и другие. Это немного. Но мы должны смотреть, с чего мы стартовали.
— Согласно всеукраинскому социсследованию, проведенному Фондом «Демократические инициативы» им. И.Кучерива по заказу ПРООН в Украине и в сотрудничестве с Центром информации о правах человека, госслужащие показали едва ли не лучший результат готовности защищать свои права. Если 55% украинцев ничего не сделали для их защиты, то среди служащих — это только треть. 70% сотрудников госслужбы — успешно или не успешно — отстаивали свои права.
— Госслужащий выступает в двух ипостасях. В первую очередь отвечает за то, чтобы были соблюдены права граждан, которые гарантирует законодательство. А во-вторых, он/она является также гражданином, чьи права могут быть нарушены. К слову, госслужащие имеют определенные ограничения, и, идя на службу, они осознают это. Так, они не могут бастовать. Представители высшего корпуса госслужбы не имеют права быть членами политических партий.
Реформой госслужбы мы хотим закончить вакханалию, когда со сменой правительства или президента происходят тектонические сдвиги в госаппарате. Поверьте, это не играет в интересах профессионализма и стабильной работы госслужбы. Это только лозунг хорош: давайте всех выгоним, новых наберем — и страна заживет. Но это не работает. Для того, чтобы вырастить хорошего руководителя отдела или департамента, нужны годы. И потому новым законом мы очень сильно защитили государственного служащего от своеволия.
2019 год в этом плане будет для нас показательным. Рисков много. Две кампании — президентская и парламентская. И позиция Национального агентства по вопросам государственной службы и моя личная — нужно сделать все возможное для того, чтобы не допустить массовых увольнений.
В то же время к госслужащему усиленные требования — это и антикоррупционное законодательство, и система оценивания, и много вещей, которые не позволяют расслабляться. Если плохо работаешь, тебя могут привлечь к дисциплинарной ответственности.
Закон создал еще одну важную систему — досудебный механизм защиты своих прав. Раньше госслужащий, которого уволили незаконно или нарушили его права, мог только пойти в суд. А судебная практика, к сожалению, такова, что всего 1,5—2% госслужащих могли восстановить свои права — суд не становился на сторону сотрудников. Сегодня госслужащий может обратиться с жалобой в НАДГ. Проводится служебное расследование. Причем в состав комиссии входит как представитель самого «истца», так и представитель руководства и наших коллег из Национального агентства.
Я назову только одну цифру. Более 40% случаев прав госслужащих восстанавливалось, а за незаконные действия руководство получало наказание. Поэтому многие руководители разных уровней поняли, что нельзя вот так просто вызвать сотрудника «на ковер» и сказать — ты уволен. Нельзя безосновательно обижать или не позволить пойти в декретный отпуск, причем сотрудникам обоего пола.
— Мужчины ходят?
— Ходят. Хотя справедливости ради скажу, в целом среда это еще не воспринимает, но постепенно и это меняется.
Мы, к слову, многие вещи пытаемся делать впервые. Так, наш генеральный департамент по управлению персоналом, где как раз работают упоминавшиеся мной специалисты по вопросам реформ, планирует провести мероприятие на тему булинга (травли) на государственной службе. Это тоже проблема, о которой никогда не говорили.
— А проблема сексуальных домогательств?
— Еще не поднимали, но и до этого, думаю, дойдем.
На конкурсе во время тестирования из 700 вопросов может попасть билет из 40 вопросов о правах человека, в частности законодательство о равенстве прав мужчин и женщин, о людях с инвалидностью и т.п. Поэтому о правах человека служащие знают. Другое дело — как применяют эти знания.
— Также в соответствии с исследованием, 44% госслужащих назвали толерантность одной из основных ценностей. В то же время очень высок процент готовности ограничивать права некоторых категорий населения, как то бывших осудженных, наркозависимых и т.п. Не видите ли вы в этом риски для обновленной госслужбы и как это предотвращать?
— Это тема для серьезной просветительской работы. И мы вместе с нашими коллегами, ПРООН и другими партнерами разрабатываем соответствующие тренинги и семинары, чтобы повышать эту компетентность.
Каждый государственный служащий выстраивает свою систему профессионального обучения на принципах «учебы на протяжении карьеры». Ежегодно каждый госслужащий должен проходить повышение квалификации и развить компетентности, которых ему недостает. Очевидно, что нетолерантное отношение к определенным категориям населения, стереотипное восприятие характерно в целом для нашего общества. И госслужащие как часть этого общества мыслят так же.
Замечу, одно из последних изменений к конкурсным процедурам, которые мы подготовили и Кабмин должен одобрить, — это обеспечение прав лиц с инвалидностью. Они тоже должны иметь возможность принимать участие в конкурсе. Конечно, из-за физических нарушений они не смогут работать по всему спектру, но определены должности.
— Физические нарушения или все-таки условия не созданы для их работы?
— Например, не все функции государственной службы может выполнить незрячий человек.
— А если обеспечить принтеры, которые печатают шрифтом Брайля, или специальные программы устанавливать.
— Согласен. Вот мы и начинаем с того, что вносим изменения в конкурсную процедуру, чтобы каждый имел возможность пройти тесты и претендовать на должность.
«ЗА ПРОШЛЫЙ ГОД МЫ ПРОРАБОТАЛИ СВЫШЕ 100 ТЫСЯЧ ЖАЛОБ, КОТОРЫЕ ПОЛУЧИЛИ ОТ ГРАЖДАН»
— Какие шаги будет предпринимать новая госслужба для улучшения своего имиджа?
— В 2014 году мы столкнулись с тем, что не имели никакой информации о госслужащем. Госкомстат отчитывался раз в году по численности госслужащих, причем не за прошлый, а за позапрошлый год.
Сейчас мы создаем совместно со Всемирным банком и ЕС электронную информационную систему управления человеческими ресурсами (Human resource management information system), где будет наконец собрана вся информация о государственной службе. В частности, мы будем видеть гендерную составляющую, возрастную, заработную плату, рабочий день, функциональные обязанности, особенности карьерного роста и т.п., другими словами — все процессы, связанные с государственной службой.
Это должно быть очень интересно. И поможет сделать систему государственной службы прозрачнее. Эти данные будут публичными, что позволит положить наконец всем спекуляциям.
Коррупция и жалобы возникают тогда, когда есть контакт между чиновником и гражданином. Система электронного управления минимизирует этот риск. Обратите внимание, что много админуслуг уже можно получить в электронном режиме — паспорт, представление налоговой декларации, оформление социальных услуг.
Конечно, многие вещи еще зависят от воли госслужащего, который работает в кабинете. Но если возникает ситуация с нарушением прав человека или не предоставления услуги, можно обратиться с жалобой к НАГС. За прошлый год мы проработали более 100 тысяч жалоб, которые получили от граждан. И на большинство этих жалоб были предоставлены конкретные предписания, чтобы служащий пересмотрел свое отношение.
Я убежден, изменив правила игры, нужно научиться ими пользоваться. Иначе принципы реформы государственного управления останутся красивыми лозунгами.
Маленькая деталь. Сотрудников Центров предоставления административных услуг (ЦНАП) учат, как улыбаться, как приветствовать, когда к ним пришли. Эти вещи пришли из банковской сферы, бизнеса. Часто люди приходят заряженные, хотя их еще не успели оскорбить. Понятно почему — потому что предыдущие опыты были негативными и осталось чувство, что здесь тебе не рады. Новый госслужащий должен пропустить через себя ситуацию и правильно отреагировать. А все это постепенно будет изменять восприятие гражданами государственной службы.
Поэтому этот год мы для себя определили годом профессионального обучения госслужащих. А без образования не состоится качественная реформа.
Что такое государственная служба? Это ключевой институт государственного управления. Какие бы реформы государство ни реализовывало, без профессиональной, политически нейтральной государственной службы никогда не сможет этого достичь. Реформу госслужбы критикуют справедливо. Но нужно учитывать, от чего мы отталкивались. По большей части даже не от нуля, а от минуса. Если мы хотим, чтобы через несколько лет 200 тысяч служащих начали работать по-другому — это утопия. Но прогресс, безусловно, есть, и его следует замечать.
