Реформа державної служби стартувала фактично 1 травня 2016 року, з моменту вступу в дію нового Закону України «Про державну службу». Ставки високі — перезавантажити сутність державного управління й побудувати європейську систему, орієнтовану на суспільство, а ще точніше — на клієнта. І права людини є одним із маркерів цієї реформи.
Як триває реформа, що змінилося у державній службі, власне, який він, держслужбовець сучасної України — про це ми запитали в голови Національного агентства України з питань державної служби (НАДС) Костянтина ВАЩЕНКА.
«МИ НЕ ПОЗБУЛИСЯ ІНЕРЦІЇ, БЮРОКРАТИЧНИХ ТРАДИЦІЙ І БАЖАНЬ КЕРІВНИКІВ ПІДТЯГУВАТИ «СВОЇХ»
— Пане Костянтине, в Україні триває реформа держслужби. Які її пріоритети?
— По-перше, це прозорий, відкритий конкурс на будь-яку посаду в держслужбі. Кожен, хто має досвід, компетентності й головне — бажання, може прийти й перемогти.
Раніше пошук спеціалістів, будьмо відвертими, відбувався по дзвінку чи за протекцією певного політичного клану, й найчастіше враховувалася лояльність до цієї політичної сили, аніж діяльність людини. Не дивно, що з ґендерного погляду був перекіс — чим вища посада, тим більше прагнули на роботу брати чоловіків.
На сьогодні все вирішує сам кандидат та його фаховість. Конкурс — це оцінка понад 10 ключових компетентностей. Зокрема, на посаду вищого корпусу державної служби конкурсна комісія оцінює лідерські якості, комунікативні навички, уміння управляти персоналом та приймати рішення. А якої ти статі чи маєш певні політичні уподобання — ці речі відходять на другий план. Тож дуже багато жінок, які очолювали районні держадміністрації, завдяки конкурсу мали змогу проявити себе і прийти на посади вищого корпусу державної служби.
Передбачено три етапи конкурсу. Перший — це комп’ютерне тестування, де оцінюється базове знання законодавства. Другий етап — розв’язання ситуаційних завдань. Тут немає правильної відповіді — конкурсна комісія оцінює, як людина міркує, як може зорієнтуватися в ситуації і її вирішити. Це письмове завдання, а для держслужбовців найвищої категорії ще й анонімне. Фінальний етап — співбесіда. Тут уперше комісія знайомиться з кандидатом і має змогу оцінити лідерські якості, мотивацію, наскільки людина стресостійка, як може вирішити провокаційну ситуацію. Наприклад, назвати свої конкретні переваги або свої недоліки для багатьох виявилося дуже складно...
Якщо звернутися до історії питання, то перші конкурси на посаду держслужби у Великій Британії відбувалися в 1885 році. У Німеччині ця модель запроваджувалася на початку ХХ століття. Ми ж лише на стадії становлення, тому критика, що конкурс недосконалий і досі спостерігаються політичні впливи, зрозуміла і справедлива. Та варто наголосити, що ми будуємо нову державну систему тільки четвертий рік. Ми не позбулися інерції, бюрократичних традицій і бажань керівників підтягувати «своїх».
У мене є чітка відповідь колегам, які нерідко незадоволені, що, прийшовши на посаду очільника служби, не можуть нікого взяти... бо є вимоги конкурсу. Конкурс ви можете критикувати, але кращої системи немає, якщо, звісно, ви не хочете повернутися до «телефонного права». Зрештою, конкурс не відкидає того, що ви як керівник повинні шукати і пропонувати претендентів на посаду. У вас можуть бути симпатії. І якщо людина готується, якщо вона дійсно демонструє, що краща, — ця посада буде її.
Ще одна ініціатива уряду — запровадження поки в 10 міністерствах та двох центральних органах виконавчої влади посади фахівців з питань реформи. У них інші умови оплати праці. І ми свідомо на це пішли, щоб мотивувати людей з бізнесу, громадського сектора, із західною освітою все-таки прийти і попрацювати на державу. Ми розглядаємо їх такими собі агентами змін. Відзначу, що дуже багато відгукнулося. Якщо в середньому по Україні на службову посаду був конкурс серед чотирьох кандидатів, то тут — орієнтовно тридцять осіб на місце.
«Я КАТЕГОРИЧНО ПРОТИ, ЩОБ ДЕРЖСЛУЖБОВЦІВ ДІЛИЛИ НА «СТАРИХ» І «НОВИХ»
— Унаслідок перезавантаження державної служби новим персоналом, який, на вашу думку, має бути новий держслужбовець?
— На жаль, імідж державного службовця в Україні суперечливий. У цілому суспільство не в захваті. Наше ж завдання побудувати систему так, щоб вона набувала якісних рис.
Новий держслужбовець — це людина, яка нешаблонно мислить, яка вміє приймати нестандартні рішення, яка позбавлена нашої традиції чекати доручення. Як діє «класичний» чиновник? Дали доручення — виконав, написав записку, кінець робочого дня — пішов додому.
Ви будете здивовані, але позитивні зміни часто гальмує... наша Конституція. Згідно зі статтею 19, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тож багато реформаторів, які прийшли після Революції Гідності, зокрема, на посади виконавчої влади, зіштовхнулися з тим, що не можуть вийти за рамки закону. Якщо звичайний громадянин може робити все, що не заборонено законом, то держслужбовець — тільки те, що ним дозволено.
Звісно, законодавчі межі треба розсувати, наприклад, міняти закони. Але це досить непростий процес.
Показовим тут є закон про держслужбу, який нам було дуже складно провести через уряд. Треба віддати належне, що уряди Арсенія Яценюка і Володимира Гройсмана, який тоді був віце-прем’єром, проявили політичну волю. Голосування в парламенті — це ще одна битва. Громадськими активістами з Реанімаційного пакету реформ, європейськими партнерами була проведена дуже серйозна адвокаційна кампанія для того, щоб за закон проголосувала достатня кількість депутатів.
— Чому?
— У новому законі є дуже багато таких речей, які лякають традиційну бюрократію, людей, що виховані й звикли жити за старими шаблонами.
За оцінками ЄС та Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту SIGMA, яка є ключовою в Організації економічного співробітництва та розвитку в сфері публічного адміністрування, наш закон визнаний як прогресивний і такий, що відповідає найкращим стандартам і практикам.
І це не тільки про конкурс на посаду. Йдеться про зміну формату, про привнесення у державну службу сучасних методів управління персоналом. Наприклад, оцінювання роботи державних службовців, яке проходить кожний державний службовець на початку року від найменшого рангу до держсекретарів у міністерствах. Під час оцінювання потрібно зазначити не те, що ти робив, а що ти зробив, які якісні зміни ти приніс. Для багатьох це було дуже непросто. Натепер це оцінювання пройшло майже 140 тисяч держслужбовців. Ми отримали цікаві результати, але головне — ця система, не без проблем, але спрацювала, змусила зібратися багатьох і визначити якісні зміни.
Принципове уточнення. Я категорично проти, щоб держслужбовців ділили на «старих» і «нових». Ідеться про побудову такої системи, яка дає можливість усім переглянути своє ставлення до роботи. Якщо від тебе не вимагають якоїсь ініціативи, а навпаки, за неї ще й карають — ти ніколи не будеш її виявляти. Якщо тебе ставлять у режим виконання доручень і звітування й вимагають жорстку субординацію, ти ніколи не будеш вибудовувати якісь горизонтальні зв’язки. Тому для багатьох держслужбовців, які мають досвід роботи 10—20—30 років, дуже важливо переглянути місію державного службовця. І такий шанс у них є.
Новий закон про державну службу максимально інклюзивний — усі, хто хотів долучитися до його написання, мали таку можливість. Це не закон, написаний чиновниками для чиновників. До його розробки були залучені громадські активісти, науковці — всі ті, хто прагнув, щоб громадяни отримували якісні послуги, щоб приймалися прогнозовані й зрозумілі рішення, а державні службовці «не ховалися» від громадян у кабінетах. Я переконаний, найкращий уряд — той, якого не видно. Найкращий державний службовець не заважає, а забезпечує інтереси і права кожного громадянина в соціальній, економічній та будь-якій сферах.
«ТРЕБА ЗРОБИТИ ВСЕ МОЖЛИВЕ ДЛЯ ТОГО, ЩОБ НЕ ДОПУСТИТИ МАСОВИХ ЗВІЛЬНЕНЬ»
— Наскільки змінився відсоток жінок на керівних посадах?
— Державна служба — це така структура, де працює більшість жінок. Але переважно на нижчому рівні. Поки ця піраміда залишається. Завдяки новому закону в жінок з’явилося набагато більше можливостей, і вони їх реалізували. Орієнтовно 30% жінок обійняли посади категорії А — це державні секретарі міністерства, керівники апаратів судів та інші. Це небагато. Але ми повинні дивитися, з чого ми стартували.
— Згідно з всеукраїнським соцдослідженням, здійсненим Фондом «Демократичні ініціативи» ім. І. Кучеріва на замовлення ПРООН в Україні та у співпраці з Центром інформації про права людини, держслужбовці показали чи не найкращий результат готовності захищати свої права. Якщо 55% українців нічого не зробили для їх захисту, то серед службовців — це тільки третина. 70% працівників держслужби — успішно чи не успішно — відстоювали свої права...
— Держслужбовець виступає у двох іпостасях. У першу чергу, відповідає за те, щоб були дотримані права громадян, які гарантує законодавство. А по-друге, він/вона є також громадянином, чиї права можуть бути порушені. До слова, держслужбовці мають певні обмеження, і, йдучи на службу, вони свідомі цього. Так, вони не можуть страйкувати. Представники вищого корпусу держслужби не мають права бути членами політичних партій...
Реформою держслужби ми хочемо завершити вакханалію, коли зі зміною уряду чи президента відбуваються тектонічні зсуви в держапараті. Повірте, це не грає на користь професіоналізму і стабільної роботи держслужби. Це лише гасло хороше: давайте, всіх виженемо, нових наберемо — і країна заживе. Але це не працює. Для того, щоб виростити гарного керівника відділу чи департаменту, потрібні роки. І тому новим законом ми дуже сильно захистили державного службовця від свавілля.
2019 рік у цьому плані буде для нас показовим. Ризиків багато. Дві кампанії — президентська й парламентська. І позиція Національного агентства з питань державної служби, і моя особиста — треба зробити все можливе для того, щоб не допустити масових звільнень.
Водночас до держслужбовця посилені вимоги — це і антикорупційне законодавство, і система оцінювання, і багато речей, які не дозволяють розслаблятися. Якщо погано працюєш, тебе можуть притягнути до дисциплінарної відповідальності.
Закон створив ще одну важливу систему — досудовий механізм захисту своїх прав. Раніше держслужбовець, якого звільнили незаконно чи порушили його права, міг тільки піти в суд. А судова практика, на жаль, така, що лише 1,5—2% держслужбовців могли відновити свої права — суд не ставав на бік працівників. Сьогодні держслужбовець може звернутися зі скаргою до НАДС. Проводиться службове розслідування. Причому до складу комісії входять як представник самого «позивача», так і представник керівництва, а також наші колеги з Національного агентства.
Я назву лише одну цифру. Понад 40% випадків прав держслужбовців поновлювалися, а за незаконні дії керівництво отримувало покарання. Тож багато хто з керівників різних рівнів зрозумів, що не можна ось так просто викликати працівника «на килим» і сказати: ти звільнений. Не можна безпідставно ображати або не дозволити піти в декретну відпустку, причому обох статей...
— Чоловіки ходять?
— Ходять. Хоча заради справедливості скажу, загалом середовище це ще не сприймає, але поступово і це змінюється.
Ми, до слова, багато речей намагаємося порушити вперше. Так, наш генеральний департамент з управління персоналом, де якраз працюють згадувані мною фахівці з питань реформ, планує робити захід на тему булінгу (цькування) на державній службі. Це теж проблема, про яку ніколи не говорили.
— А проблему сексуальних домагань?
— Ще не порушували, але і до цього, думаю, дійдемо...
На конкурсі під час тестування із 700 запитань може потрапити білет із 40 запитань про права людини, зокрема законодавство про рівність прав чоловіків і жінок, про людей з інвалідністю тощо. Тож про права людини службовці знають. Інша річ — як застосовують ці знання.
— Також, відповідно до дослідження, 44% держслужбовців назвали толерантність однією з основних цінностей. Водночас дуже високий відсоток готовності обмежувати права деяких категорій населення, як то колишніх засуджених, наркозалежних тощо. Чи не вбачаєте в цьому ризики для оновленої держслужби, і як цьому запобігати?
— Це тема для серйозної просвітницької роботи. І ми разом із нашими колегами, ПРООН та іншими партнерами розробляємо відповідні тренінги і семінари, щоб підвищувати цю компетентність.
Кожний державний службовець вибудовує свою систему професійного навчання на принципах «навчання впродовж кар’єри». Щороку кожний держслужбовець повинен проходити підвищення кваліфікації й розвинути компетентності, яких йому бракує. Очевидно, що нетолерантне ставлення до певних категорій населення, стереотипне сприйняття характерно в цілому для нашого суспільства. І держслужбовці як частина цього суспільства мислять так само.
Зауважу, одна з останніх змін до конкурсних процедур, які ми підготували, і Кабмін має схвалити, — це забезпечення прав осіб з інвалідністю. Вони теж повинні мати можливість брати участь у конкурсі. Звісно, через фізичні порушення не зможуть працювати по всьому спектру, але є певні посади...
— Фізичні порушення чи все-таки умови, не створені для їхньої роботи?
— Наприклад, не всі функції державної служби може виконати незряча людина...
— А якщо забезпечити принтери, які друкують шрифтом Брайля, або спеціальні програми встановлювати...
— Згоден. От ми і починаємо з того, що вносимо зміни до конкурсної процедури, щоб кожен мав можливість скласти тести й претендувати на посаду.
«ЗА МИНУЛИЙ РІК МИ ОПРАЦЮВАЛИ ПОНАД 100 ТИСЯЧ СКАРГ, ЯКІ ОТРИМАЛИ ВІД ГРОМАДЯН»
— Які кроки здійснюватиме нова держслужби задля покращення свого іміджу?
— У 2014 році ми зіштовхнулися з тим, що не мали жодної інформації про держслужбовця. Держкомстат звітував раз на рік по кількість держслужбовців, причому не за минулий, а за позаминулий рік...
Натепер ми створюємо спільно зі Світовим банком і ЄС електронну інформаційну систему управління людськими ресурсами (Human resource management information system), де буде, нарешті, зібрано всю інформацію про державну службу. Зокрема, ми бачитимемо гендерну складову, вікову, заробітну плату, робочий день, функціональні обов’язки, особливості кар’єрного росту тощо, іншими словами — усі процеси, пов’язані з державною службою.
Це має бути дуже цікаво. І допоможе зробити систему державної служби більш прозорою. Ці дані будуть публічними, що дозволить припинити, нарешті, всі спекуляції.
Корупція і скарги виникають тоді, коли є контакт між чиновником і громадянином. Система електронного врядування мінімізує цей ризик. Зверніть увагу, що багато адмінпослуг уже можна отримати в електронному режимі — паспорт, подання податкової декларації, оформлення соціальних послуг.
Звісно, багато речей ще залежить від волі держслужбовця, який працює в кабінеті. Але якщо виникає ситуація із порушенням прав людини чи не надання послуги, можна звернутися зі скаргою до НАДС. За минулий рік ми опрацювали понад 100 тисяч скарг, які отримала від громадян. І на більшість цих скарг були надані конкретні приписи, щоб службовці переглянули своє ставлення.
Я переконаний, змінивши правила гри, потрібно навчитися ними користуватись. Інакше принципи реформи державного управління залишаться красивими гаслами.
Маленька деталь. Працівників центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) навчають, як усміхатися, як привітати, коли до них завітали. Ці речі прийшли з банківської сфери, бізнесу. Часто люди приходять заряджені, хоч їх ще не встигли образити. Зрозуміло чому — бо попередні досвіди були негативні й залишилося відчуття, що тут тобі не раді. Новий держслужбовець має пропустити через себе ситуацію і правильно відреагувати. А все це поступово змінюватиме сприйняття громадянами державної служби.
Тож цей рік ми для себе визначили роком професійного навчання держслужбовців. А без освіти не відбудеться якісної реформи.
Що таке державна служба? Це ключовий інститут державного управління. Хоч які б реформи держава реалізовувала, без професійної, політично нейтральної державної служби ніколи не зможе цього досягнути. Реформу держслужби критикують справедливо. Але треба враховувати, від чого ми відштовхувалися. Здебільшого, навіть не від нуля, а від мінуса. Якщо ми хочемо, щоб за кілька років 200 тисяч службовців почали працювати по-іншому — це утопія. Але прогрес, безумовно, є, і його слід помічати.
