Президент обратился к главам областных госадминистраций, совмещающим свои должности с должностями председателей областных советов, с требованием определиться, на какой должности они желают остаться. Об этом сообщил первый заместитель председателя Верховной Рады Украины Виктор Медведчук, отметив, что подобное совместительство противоречит Конституции и является неправомерными действиями. Сейчас в Украине шесть губернаторов совмещают свои должности. Киевский губернатор Засуха приобщился к этому «пулу» последним. Кроме него, совмещают должности Степан Сенчук во Львовской области, Сергей Гриневецкий — в Одесской, Владимир Щербань — в Сумской, Виктор Янукович — в Донецкой, Алексей Гаркуша — в Николаевской. Да еще двадцать два совместителя в администрациях и советах низшего уровня.
Совместительство властных должностей — черта, характерная именно для постсоветского общества, где само понятие власти зачастую весит больше, чем любой закон. «Губернаторский» пример характерен еще и тем, что власть на местах ставит себя как над законом, так и над провозглашенным евроинтеграционным курсом. Это очень хорошо иллюстрируется на примере известного «письма губернаторов», в котором содержался призыв властным органам быть департизованными и не нести политической ответственности. Т.е. стоять в стороне как раз от тех политико-правовых процессов, на которых и строится жизнь не только в Западной, но и в Восточной Европе, в которую стремится войти Украина. Эти моменты — тенденция к сосредоточению власти в одних руках и, соответственно, избежание любого контроля, формирование патрон- клиентных отношений с Центром — представляют лицо многих современных украинских региональных элит. Хотя в этом есть и определенная логика: губернаторы, обеспечив несколько общенациональных политических акций, все более активно претендуют на закрепление своей «доли» влияния на общегосударственном уровне.
При условии развития этой тенденции, распространения ее на другие регионы можно забывать о декларируемом руководством государства развитии гражданского общества и о европейском выборе — так как результат может быть только прямо противоположным.
Кстати, съезды партий, входящих в парламентское большинство, уже однозначно высказались и против департизации органов власти, и против совместительства должностей. В конечном итоге, все партии большинства уже высказывались за приведение украинского законодательства в соответствие с европейским — а там слишком мало пространства для правового нигилизма.
Похоже, борьба между «партией чиновничества», т.е. реальной партией власти в Украине, и партиями, которые стремятся стать правящими, началась.
КОММЕНТАРИИ
Николай ОНИЩУК, заслуженный юрист Украины, президент юридической фирмы «Юрис», вице-президент УСПП:
— По моему мнению, проблему нужно разделить на две части. Первая проблема касается собственно совместительства должностей. Два главных акта, которые имеют наивысшую юридическую силу в государстве — а именно Конституция Украины и решение Конституционного суда Украины — однозначно решают эту проблему в пользу того, что такое совмещение невозможно. Статья 120 говорит о том, что члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не имеют права совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной, творческой во внерабочее время. И о том же собственно говорит решение Конституционного суда, которое немного шире по содержанию, но фактически сводится к таким же выводам. Поэтому, на мой взгляд, в тех случаях, когда главы областных государственных администраций заняли выборные должности местного самоуправления, они должны определиться, какую из двух должностей они за собой оставляют.
Вторая составляющая этой проблемы — это проблема делегирования полномочий: когда органы местного самоуправления делегируют местным администрациям районного или областного уровня те или другие полномочия. Органы местного самоуправления не являются непосредственной ветвью власти, и могут делегировать отдельные свои полномочия органам исполнительной власти на местах в тех случаях, когда осуществление тех или иных функций может быть более эффективным, если оно выполняется, например, органами исполнительной власти и это содействует развитию интересов регионов и тому подобное. Таким образом, я еще раз отмечаю, делегирование полномочий является возможным и это не нарушает конституционного принципа и других актов законодательства в том числе и «Закон Украины о местном самоуправлении» и «Закон Украины о местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 г. Но не совместительство должностей, по моему глубокому убеждению, это требования конституционные.
Между прочим аналогичная ситуация возникала и относительно народных депутатов Украины, когда стоял вопрос о возможности совместительства должности народного депутата Украины и других должностей, в том числе и должностей, которые они занимали в субъектах предпринимательской деятельности. Верховная Рада относительно недавно внесла изменения в соответствующий закон Украины о предпринимательстве, и позволила народным депутатам входить в состав учредителей тех или иных предприятий, имея в виду, что они таким образом не совмещают должности. Основание чего-либо имеет другую общественную природу, нежели должность в госорганах. Таким образом, аналогия в данном случае касательно правового режима совместительства должностных лиц, которые занимают должности в органах государственной исполнительной власти, и в такой же мере относительно народных депутатов, возможна в смысле того, что Конституция Украины предъявляет одинаковые конституционные требования относительно несовместимости.
— Почему такое нарушение возможно в Украине?
— На мой взгляд, здесь существует несколько проблем. Во- первых, еще не существует надлежащего уровня правовой культуры общества, и, как следствие — правовой культуры тех субъектов, которые применяют право. Это первая проблема.
Вторая проблема, это то, что в Украине, по моему убеждению, еще не решен вопрос верховенства закона или власти. Государственные служащие унаследовали от прошлых времен понятие и категорию того, что власть стоит над законом. На самом деле это основная причина, которая допускает другие нарушения в применении и толковании права, которые имеют место со стороны тех или других должностных лиц государственной власти, в данном случае исполнительной.
В-третьих, общество, хотя и провозглашенное открытым и правовым, на самом деле еще только становится на правовые «ноги» и только хочет быть открытым. А это значит, что уровень общественного контроля за действиями должностных лиц власти еще является слишком незначительным. Я бы даже откровенно сказал, что он является слабым. Но это реальности, которые связаны с созданием Украины как независимого государства, осознания себя как государства, как общества. Мы должны понимать, что в своем развитии и наше самосознание, и общественная культура, и правоприменение должны пройти определенные этапы.
И традиционная проблема — это несовершенное законодательство, которое позволяет иногда допускать абсолютно противоположные толкования тех или иных законов. Я не исключаю, что в данном случае несовершенство самого закона позволяет тому или иному чиновнику по- своему толковать норму права и применять ее в соответствии со своим личным интересом. Это тоже важный фактор. К сожалению, мы еще также не научились осознавать Конституцию Украины, как акт высшей юридической силы, который имеет не только верховенство, но и характер прямого действия. Поэтому в тех случаях, когда в законах Украины, которые регулируют конкретные вопросы местного самоуправления или деятельности областных государственных администраций возникает коллизия, необходимо применять прямую конституционную норму, дух самой Конституции, и это важнее всего.
Общество болеет сегодня нормативным позитивизмом. Это значит, что субъекты применения права привыкли руководствоваться исключительно самим правовым предписанием, иногда не осознавая духа законодательства, духа самого закона, духа самой правовой системы. Отсутствие этого правоосмысления мы называем нормативным позитивизмом, который также в значительной мере мы унаследовали от бывшего общества. Необходимо это менять, необходимо переходить к пониманию права и правовой системы как явления значительно более широкого, включая и правовую культуру, и правовую психологию, и правовые обычаи общества и многие другие факторы, которые действительно формируют право. Право как ценность, как категорию и закон, которые действительно должны стоять над государством, над должностными лицами и которыми должны руководствоваться все.
Александр ДЕРГАЧЕВ, политолог:
— Мы привыкли к тому, что у нас еще не доведено до логического конца разделение функций и полномочий, сферы компетенций в рамках исполнительной власти. И на местном, региональном, уровне это также присутствует. И более того, приобретает более грубые прагматичные формы. С одной стороны, это свидетельство того, что мы еще не достроили государственную и правовую системы, и этот процесс должен продолжаться. С другой стороны, есть ли сегодня четкое представление о том, как это должно продолжаться, какие законченные формы должно приобрести и будут ли при этом соблюдены нормы демократии, и будет ли эта норма опираться на обязательства Украины перед Советом Европы, перед Европейским Союзом, где есть очень сильная и детализированная законотворческая составляющая? Речь идет об очень масштабной программе приведения украинского права в соответствие с правом европейских государств. Сегодня это закреплено в качестве международного обязательства Украины. Но на практике мы видим, что есть просто большие потребности выстраивания удобной системы управления, есть логика властвования в Украине, и она часто лежит в основе практических действий. Конечно, в данном случае было бы правильнее говорить не просто о каких-то заявлениях и намерениях, а рассматривать конкретные проекты конкретных законов и говорить о том, соответствуют ли они упомянутому европейскому уровню, удовлетворяют ли они перспективы оптимизации управления и выстраивания новых отношений между властью и обществом, между местными громадами и местной властью. Это отдельный вопрос — вопрос профессионалов. Сегодня мы можем констатировать лишь то, что в этом вопросе нет прозрачности, и намерения центральной власти остаются противоречивыми.
