Президент звернувся до тих голів обласних держадміністрацій, які суміщають свої посади з посадами голів обласних рад, з вимогою визначитись, на якiй посадi вони хочуть залишитися. Про це повідомив перший заступник голови Верховної Ради України Віктор Медведчук, зазначивши, що подібне сумісництво суперечить Конституцiї i є неправомiрним. Зараз в Україні шiсть губернаторів суміщають свої посади. Київський губернатор Засуха долучився до цього «пулу» останнім. Крім нього, посади суміщають Степан Сенчук у Львівській області, Сергій Гриневецький в Одеській, Володимир Щербань у Сумській, Віктор Янукович у Донецькій, Олексій Гаркуша у Миколаївській. Та ще двадцять два сумісники в адміністраціях та радах нижчого рівня.
Сумісництво владних посад — риса, характерна саме для пострадянського суспільства, де саме поняття влади часто важить більше за будь-який закон. «Губернаторський» приклад характерний ще й тим, що влада на місцях ставить себе і понад законом, і понад проголошеним євроінтеграційним курсом. Це дуже добре ілюструється на прикладі відомого «листа губернаторів», який закликав владні органи бути департизованими й не нести політичної відповідальності. Тобто стояти осторонь саме тих політико-правових процесів, на яких і будується життя не лише в Західній, але і в Східній Європі, до якої прагне увійти Україна. Ці моменти — тенденція до зосередження влади в одних руках і відповідно, уникнення будь-якого контролю, формування патрон-клієнтних відносин з Центром — представляють обличчя багатьох сучасних українських регіональних еліт. Щоправда, в цьому є і певна логіка: губернатори, забезпечивши кілька загальнонаціональних політичних акцій, усе активніше претендують на закріплення своєї «частки» впливу на загальнодержавному рівні.
За умови розвитку цієї тенденції, поширення її на інші регіони можна забувати про декларований керівництвом держави розвиток громадянського суспільства і європейський вибір — оскільки результат може бути тільки прямо протилежним.
До речі, з’їзди партій, які входять до парламентської більшості, вже однозначно висловилися і проти департизації органів влади, і проти сумісництва посад. Зрештою, всі партії більшості вже висловлювалися за приведення українського законодавства у відповідність до європейського — а там надто мало простору для правового нігілізму.
Схоже, боротьба між «партією чиновництва», тобто реальною партією влади в Україні, і партіями, які прагнуть стати правлячими, розпочалася.
КОМЕНТАРІ
Микола ОНИЩУК, заслужений юрист України, президент юридичної фірми «Юріс», віце-президент УСПП:
— На мою думку, проблему треба поділити на дві частини. Перша проблема стосується власне сумісництва посад. Два головнi акти, що мають найвищу юридичну силу в державі — а саме Конституція України та рішення Конституційного суду України — однозначно вирішують цю проблему на користь того, що таке сумісництво неможливе. Стаття 120 говорить про те, що члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової, творчої у позаробочий час. І про це, власне, говорить рішення Конституційного суду, яке є трохи ширшим за змістом, але фактично зводиться до таких же висновків. Тому, на мій погляд, у тих випадках, коли голови обласних державних адміністрацій посіли виборні посади місцевого самоврядування, вони повинні визначитися, яку з двох посад вони за собою залишають.
Друга складова цієї проблеми — це проблема делегування повноважень: коли органи місцевого самоврядування делегують місцевим адміністраціям районного чи обласного рівня ті чи інші повноваження. Органи місцевого самоврядування не є безпосередньо гілкою влади і можуть делегувати окремі свої повноваження органам виконавчої влади на місцях в тих випадках, коли здійснення тих чи інших функцій може бути більш ефективним, коли воно виконується, наприклад, органами виконавчої влади і це сприяє розвитку інтересів регіонів тощо. Таким чином, я ще раз наголошую, делегування повноважень є можливим, і це не порушує конституційного принципу та інших актів законодавства, в тому числі й «Закон України про місцеве самоврядування» та «Закон України про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. Але не сумісництво посад, на моє глибоке переконання, це вимоги конституційні.
Між іншим, аналогічна ситуація виникала і щодо народних депутатів України, коли стояло питання про можливість сумісництва народного депутата України та інших посад, в тому числі й посад, які вони обіймали в суб’єктах підприємницької діяльності. Верховна Рада відносно недавно внесла зміни до відповідного закону України про підприємництво, і дозволила народним депутатам входити до складу засновників тих чи інших підприємств, маючи на увазі, що вони таким чином не поєднують посади. Засновництво має іншу суспільну природу, ніж посада в держорганах. Таким чином, аналогія в даному випадку щодо правового режиму сумісництва посадових осіб, які обіймають посади в органах державної виконавчої влади, і такою ж мірою народні депутати, є можливою в сенсі того, що Конституція України пред’являє однакові конституційні вимоги щодо несумісності.
— Чому таке порушення можливе в Україні?
— На мій погляд, тут існує декілька проблем. По- перше, ще не існує належного рівня правової культури суспільства, і як наслідок — правової культури тих суб’єктів, що застосовують право. Це перша проблема.
Друга проблема, це те, що в Україні, на моє переконання, ще не розв’язане питання верховенства закону чи влади. Державні службовці успадкували від минулих часів поняття і категорію того, що влада стоїть над законом. Насправді це основна причина, що допускає інші порушення в застосуванні і тлумаченні права, яке має місце з боку тих чи інших посадових осіб державної влади, в даному випадку виконавчої.
По-третє, суспільство, хоч і проголошене відкритим та правовим, насправді ще тільки стає на правові «ноги» і тільки хоче бути відкритим. А це означає, що рівень громадського контролю за діями посадових осіб влади ще є надто незначним. Я б навіть відкрито сказав, що він є слабким. Але це реальності, що пов’язані з творенням України як незалежної держави, усвідомлення себе як держави, як суспільства. Ми повинні розуміти, що у своєму розвитку і наша самосвідомість, і суспільна культура, і правозастосування повинні пройти певні етапи.
І традиційна проблема — це недосконале законодавство, що дозволяє інколи допускати абсолютно протилежні тлумачення тих чи інших законів. Я не виключаю, що у даному випадку недосконалість самого закону дозволяє тому чи іншому чиновнику по-своєму тлумачити норму права і застосовувати її відповідно до свого особистого інтересу. Це також важливий чинник. На жаль, ми ще також не навчилися усвідомлювати Конституцію України, як акт вищої юридичної сили, який має не тільки верховенство, а й характер прямої дії. Тому в тих випадках, коли в законах України, що регулюють конкретні питання місцевого самоврядування чи діяльності обласних державних адміністрацій виникає колізія, необхідно застосовувати пряму конституційну норму, дух самої Конституції, і це є найважливішим.
Суспільство хворіє сьогодні нормативним позитивізмом. Це означає, що суб’єкти застосування права звикли керуватися виключно самим правовим приписом, інколи не усвідомлюючи дух законодавства, дух самого закону, дух самої правової системи. Відсутність цього праворозуміння ми називаємо нормативним позитивізмом, який теж у значній мірі ми успадкували від колишнього суспільства. Необхідно це змінювати, необхідно переходити до розуміння права і правової системи як явища значно ширшого, включаючи і правову культуру, і правову психологію, і правові звичаї суспільства і багато інших чинників, які дійсно формують право. Право як цінність, як категорію і закон, які дійсно повинні стояти над державою, над посадовими особами і якими повинні керуватися всі.
Олександр ДЕРГАЧОВ, політолог:
— Ми звикли до того, що у нас ще не доведено до логічного кінця розподіл функцій і повноважень, сфери компетенцій в рамках виконавчої влади. І на місцевому, регіональному рівні це також присутнє. І більш того, набуває більш грубої прагматичної форми. З одного боку, це свідчення того, що ми ще не добудували державну і правову системи, і цей процес має продовжуватися. З іншого боку, чи є сьогодні чітке уявлення про те, як це має продовжуватися, які закінчені форми має набути і чи будуть при цьому дотримуватися норм демократії, і чи буде ця норма спиратися на зобов’язання України перед Радою Європи, перед Європейським Союзом, де є надзвичайно сильна і деталізована законотворча складова? Йдеться про дуже масштабну програму приведення українського права відповідно до права європейських держав. Сьогодні це закріплено як міжнародне зобов’язання України. Але на практиці ми бачимо, що є просто великі потреби вибудовування зручної системи управління, є логіка володарювання в Україні, і вона часто заснована на практичних діях. Звичайно, в цьому разі було б правильніше говорити не просто про якісь заяви і наміри, а розглядати конкретні проекти конкретних законів і говорити про те, чи відповідають вони згаданому європейському рівню, чи відповідають вони перспективам оптимізації управління і вибудовуванню нових відносин між владою і суспільством, між місцевими громадами і місцевою владою. Це окреме питання — питання професіоналів. Сьогодні ми можемо констатувати лише те, що в цьому питанні немає прозорості, й наміри центральної влади залишаються суперечливими.
