Принятие Верховной Радой нового закона о выборах народных депутатов Украины, основанного на принципе пропорционального представительства, не вызвало заметной общественной реакции. Возможно потому, что все внимание было приковано к срыву имплементационного процесса. А может быть потому, что многие ожидают, какой будет реакция Президента — подпишет или не подпишет он этот закон. Наконец, переход к пропорциональной избирательной системе давно ожидался, и когда он свершился — это могло быть воспринято как само собой разумеющееся.
Между тем, сам факт существенного реформирования избирательной системы заслуживает серьезного общественного внимания по многим причинам.
Во-первых, изменение избирательной системы по своему характеру и общественным последствиям является одним из наиболее важных инструментов трансформации всей политической системы. Во многом оно равнозначно конституционной реформе, так как связано с порядком формирования высшего представительного и законодательного органа страны и тем самым затрагивает основы политического устройства. Напомним читателям, что у нас каждые новые парламентские выборы проходили по новой избирательной системе. А ведь стабильность политического порядка столь же важна, как и стабильность экономической и правовой системы.
Во-вторых, именно избирательная система решающим образом влияет на характер и масштабы представительства в законодательной власти различных социальных интересов. Так, пропорциональная система способствует представительству идеологически выраженных интересов, носителями которых выступают политические партии и партийные коалиции. А вот мажоритарная система позволяет представить (другой вопрос — насколько эффективно) интересы избирателей конкретных территорий (территориальных избирательных округов).
В-третьих, избирательная система определяет характер отношений между избирателями и депутатским корпусом. При мажоритарной системе граждане непосредственно избирают своего представителя в соответствующем органе власти. В рамках пропорциональной избирательной системы посредником между избирателями и депутатами становятся политические партии и избирательные блоки.
В-четвертых, от характера и особенностей избирательной системы в значительной мере зависит политико-идеологическая структура депутатского корпуса. Если бы в 1998 г. Верховная Рада Украины избиралась не по смешанной, а по пропорциональной избирательной системе, коммунисты получили бы 169 депутатских мандатов, блок социалистов и селян — 59, в сумме — 228 мест в Верховной Раде. Вот и большинство, только левое.
Почему Верховная Рада Украины проголосовала именно за пропорциональную систему?
Самое простое и достаточно точное объяснение, заключается в том, что пропорциональная система выгодна партиям. Прежде всего, тем партиям, которые уже известны избирателям и имеют достаточно стабильный круг сторонников. Поскольку члены политических партий составляют более двух третей состава Верховной Рады, то неудивительно, что среди законодателей нашлось достаточно много приверженцев этой избирательной системы.
Кроме того, пропорциональная система является своеобразным стимулятором партизации политической элиты. Значительная часть политической, административной и предпринимательской элиты не хочет связывать свою судьбу с политическими партиями. Мажоритарная система позволяла таким политикам завоевывать места в парламенте без формального обозначения своих политических и идеологических симпатий. В условиях пропорциональной системы для них фактически не остается выбора — если хочешь попасть в Верховную Раду, то придется присоединяться к той или иной партии (избирательному блоку).
В свою очередь партизация политической элиты позволит структурировать Верховную Раду, четко выделить большинство и оппозицию. Да и в целом, усиление роли партий в политической системе страны приблизит нас к стандартам либеральной демократии. Ведь в условиях современной демократии законодательная власть и руководство исполнительной власти формируются именно на основе конкуренции между политическими партиями.
Пропорциональная избирательная система будет способствовать партизации не только политической элиты, но и широких слоев населения. Во всяком случае голосование по партийным спискам потребует от избирателей определиться со своими политико-идеологическими симпатиями и интересами.
Все это — общетеоретические аргументы в пользу пропорциональной системы. Но у ее сторонников в Верховной Раде были и конкретные политические мотивы. При этом имелись в виду не столько преимущества пропорционального представительства, сколько недостатки мажоритарной избирательной системы. Для политической партии дешевле и легче (в организационном плане) провести избирательную кампанию по общенациональному избирательному округу, нежели в паре сотен мажоритарных округов. Еще одно важное обстоятельство — мажоритарная система дает простор для широкого использования административного и финансового ресурса. При пропорциональной системе, как считают ее сторонники, значение этого фактора существенно снижается.
Ну и, наконец, следует учитывать политическую ситуацию, в которой был принят новый избирательный закон. На фоне провала имплементационного процесса и раскола большинства за новую избирательную систему в основном проголосовали либо явные, либо скрытые оппоненты Президента. Тем самым они как бы сказали: мы готовы к внеочередным выборам Верховной Рады, но проходить они будут по нашим правилам. Если парламентские выборы будут проходить по пропорциональной системе, вполне возможно формирование широкого избирательного блока «За Украину без Кучмы», который может не только преодолеть четырехпроцентный барьер, но и существенно изменить конфигурацию политических сил в парламенте.
Очевидно, что пропорциональная избирательная система (точнее — возможные политические последствия ее введения) не очень выгодна Президенту. Но только ли Президенту? Оправдаются ли ожидания сторонников этой избирательной системы?
Определенные выводы, а не просто прогнозы, можно делать уже сейчас. Ведь принцип пропорционального представительства уже прошел определенную проверку в украинских условиях в рамках смешанной избирательной системы. Кроме того, есть опыт зарубежных стран, который также следует принимать во внимание.
Еще когда была принята смешанная система, предполагалось, что она будет способствовать политической структуризации нашего парламента. Действительно, политико-идеологическая структура Верховной Рады Украины 3-го (14-го) созыва стала более четкой, но не только благодаря новой избирательной системе. Было проведено решение, согласно которому исключительное право создавать свои фракции получили только партии, преодолевшие четырехпроцентный барьер. В итоге в 8 фракций политических партий, победивших на выборах по общегосударственному избирательному округу, вошло 90% всех народных депутатов. Однако отмена Конституционным судом 9 декабря 1998 г. решения Верховной Рады об исключительном праве создавать свои фракции только партиям, преодолевшим четырехпроцентный барьер, привело к существенному изменению и фрагментации фракционной структуры украинского парламента.
Из 13 фракций и депутатских групп, действующих в настоящее время в Верховной Раде Украины, 7 возникли вне связи с результатами выборов 1998 г. Из 8 фракций партий и избирательных блоков, победивших на этих выборах, 2 («Громада» и ПСПУ) уже прекратили свое существование, 2 (НРУ, блок социалистов и селян) раскололись, да и остальные, за исключением коммунистов, претерпели существенные количественные и качественные пертурбации. На каждой новой сессии парламента от 10% до четверти состава парламента меняли свою фракционную принадлежность. Таким образом, сам по себе пропорциональный принцип представительства структуризации парламента не обеспечивает. Необходима не только политическая структуризация парламента, но и закрепление (стабилизация) структуры, созданной в результате выборов. Одной из мер, направленных на стабилизацию парламентской структуры, могло бы быть введение партийного императивного мандата. Иначе говоря, депутат, меняющий свою фракционную принадлежность, должен лишаться своего мандата.
Говоря о структуризации парламента, следует иметь в виду и то обстоятельство, что пропорциональная система усиливает идеологическую поляризацию депутатского корпуса. Структура политико-идеологических предпочтений украинского электората такова, что ни одно большинство (будь оно левым или правым) не будет иметь значительного превосходства над оппозицией. Вспомним эпопею со спикериадой. Эта история вполне может повториться в новом избирательном цикле. А о возможности внесения изменений в Конституцию тогда можно будет только мечтать. И любое ситуативное большинство в этих условиях покажется благом.
Следующая проблема связана с влиянием партий на формирование правительства (Кабинета Министров). Депутаты-мажоритарщики выступают в парламенте прежде всего в качестве лоббистов. Партиям же, получившим места в Верховной Раде, нужен более весомый куш. Создание естественного, а не добровольно-принудительного парламентского большинства возможно только при условии формирования партиями-победительницами коалиционного правительства. Чистая пропорциональная система создает политические предпосылки для формирования коалиционного партийного Кабинета Министров. Однако эта схема наиболее эффективно действует в условиях парламентской формы правления. В Украине же существует президентско-парламентская система. Парламент не формирует правительство, а только утверждает кандидатуру премьер- министра. Если большинство в парламенте завоевывают партии, оппозиционные Президенту, то почти неизбежно возникновение политического кризиса. По оценкам авторитетных западных политологов (Аренд Лийпхарт, Скотт Мэйнуэринг, Хуан Линц, Майкл Уоллерстайн), сочетание пропорциональной избирательной системы и президентской формы правления является наиболее неудачным в политической практике. Оно ведет к формированию слабых, нестабильных и неэффективных политических систем. Такие политические режимы существуют в большинстве латиноамериканских стран.
А вот еще одна политико- правовая коллизия. При парламентской форме правления министры сохраняют за собой депутатские мандаты. По нашей же Конституции такое совмещение запрещено. Представим себе такую ситуацию. Парламентское большинство, имеющее незначительный перевес над оппозицией, делегирует своих представителей в Кабинет Министров и … утрачивает свое количественное превосходство над оппозицией.
Что касается административного ресурса, то его применение, к сожалению, возможно и при пропорциональной системе. Показателен в этой связи пример «Громады», которая львиную долю своих голосов получила в Днепропетровской области. Председателем областного совета и «некоронованным королем» Днепропетровщины в тот период времени был лидер «Громады» — П.И.Лазаренко. В любом случае влияние административного ресурса можно эффективно ограничивать только через обеспечение массированного, плотного и надежного контроля за ходом голосования и подсчетом голосов избирателей, а не с помощью кардинального изменения избирательной системы.
Формат газетной статьи не позволяет назвать и некоторые другие негативные следствия введения пропорциональной избирательной системы в нынешних политических условиях. Речь не идет о том, что данная система вообще не подходит для украинской политической практики. Вопрос в другом. Изменение избирательной системы (как, впрочем, и конституционного порядка, правил экономического регулирования и т.п.) не должно быть следствием колебаний политической конъюнктуры, эмоциональных порывов или тактических комбинаций, направленных против политических оппонентов.
