17 мая Украина впервые отпраздновала День Европы. В очередной раз продемонстрировано стремление украинского народа стать частью великой европейской семьи. Но сейчас очевидно и другое — последовательная реализация курса на европейскую интеграцию требует масштабных усилий. Достижение заветной цели в значительной мере зависит от выхода нашей страны на уровень европейских стандартов в различных сферах общественной жизни. И речь идет не только об экономике или политической системе. Одним из важнейших критериев при вступлении в Европейский Союз является «стабильность институций, гарантирующих демократию, верховенство права, права человека, уважение и защиту меньшинств». Данная норма не является простой формальностью. В свое время Словакия не попала в число стран первой волны присоединения к Европейскому Союзу в связи с неудовлетворительной (по мнению Европейской Комиссии) защитой национальных меньшинств.
Казалось бы, именно в сфере межнациональных отношений (по сравнению, к примеру, с экономикой, социальной политикой, законодательной базой) у Украины нет поводов для беспокойства, с точки зрения соблюдения европейских стандартов. В отличие от целого ряда посткоммунистических стран, нашей стране удалось избежать кровавых этнических конфликтов. Даже по сравнению с некоторыми восточноевропейскими странами, осуществляющими в настоящее время процедуру вступления в Европейский Союз, уровень напряжения в межнациональных отношениях в Украине гораздо ниже. Украина подписала и ратифицировала основополагающие документы международного и европейского права, гарантирующие права национальных меньшинств: Европейскую Конвенцию о защите прав и основных свобод человека, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и, совсем недавно, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств.
Вместе с тем, как раз острая дискуссия вокруг проблемы ратификации Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств показала, что оснований для самоуспокоения пока нет. Часть отечественных политиков, на словах поддерживая европейский выбор Украины, на деле выступает против тех стандартов европейского гуманитарного права, которые противоречат их взглядам. Вполне может так статься, что политические баталии по национальной проблематике вновь могут вспыхнуть в зале заседаний парламента. Верховной Раде Украины предстоит работа над целым рядом законодательных актов, регулирующих сферу межнациональных отношений, — новой редакцией Закона о национальных меньшинствах, Концепцией государственной этнонациональной политики в Украине, новым законом о языках в Украине. В условиях реформы политической системы, а в недалекой перспективе — и административно-территориальной реформы, дополнительный импульс и остроту приобретает проблема политического представительства национальных меньшинств. Таким образом, вопрос о европейских стандартах в сфере межнациональных отношениях, обеспечении прав национальных меньшинств в полной мере сохраняет свою актуальность для Украины.
Полемика по поводу Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств выявила ряд более общих проблем. Что именно считать европейскими стандартами в сфере межнациональных отношений? В какой мере можно и должно реализовывать в специфических украинских условиях положения европейских правовых актов, опыт государственной этнонациональной политики отдельных европейских держав?
Украина — достаточно молодое государство, которое находится на начальном этапе своего формирования как единой политической нации. Для украинского общества присуща этнорегиональная, языковая и религиозная разнородность. Одновременно приходится решать две различные, в известной мере, даже противоположные задачи — укрепление национального единства и обеспечение прав меньшинств (этнических и религиозных).
Ключом для разрешения этой дилеммы являются идеи, заложенные в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, подписанной странами-членами Совета Европы, в том числе и Украиной, 1 февраля 1995 года и вступившей в силу три года спустя.
Уже статья 1 Рамочной конвенции фиксирует сущность и принципиальные особенности международно-правовой защиты национальных меньшинств: «Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества».
Таким образом, речь идет о защите как индивидуальных, так и коллективных прав национальных меньшинств. Данное обстоятельство следует отметить особо, т.к. в правовой и политической литературе и по сей день идет спор о том, является ли отдельным субъектом права национальное меньшинство как группа.
Второе важное обстоятельство — права меньшинств являются неотъемлемой частью общей системы прав человека.
Наконец, третья особенность — защита прав национальных меньшинств не является исключительно внутренним делом государств, это предмет заботы и международного сообщества. Рамочная конвенция содержит механизм контроля за выполнением норм, закрепленных в данном документе. Комитет министров Совета Европы уполномочен наблюдать за осуществлением Конвенции. Каждая Сторона договора периодически и всякий раз, когда от Комитета министров поступает соответствующая просьба, передает Генеральному секретарю любую другую информацию, имеющую отношение к осуществлению Конвенции.
Особо следует подчеркнуть то обстоятельство, что Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств содержит в основном типовые программные положения, излагающие цели, которые преследуют Стороны в соответствии со своими обязательствами. Эти положения, не требующие обязательного применения, предоставляют заинтересованным государствам определенную степень свободы действий, давая им тем самым возможность учитывать особые обстоятельства.
Фактически данное обстоятельство дает основание странам, подписавшим и ратифицировавшим Рамочную конвенцию, самим определять, какие группы меньшинств, проживающих на их территории, могут подпадать под действие норм данного международного акта. Как правило, речь идет об этнических группах, традиционно проживающих на территории определенных государств. Например, в Швеции определили, что под действие Рамочной конвенции подпадают саами, финны, торнедальцы, ромы и евреи, в Германии — датчане, сорбы, фризы, синти и ромы, в Дании — только немецкое меньшинство Южной Ютландии.
Подобный гибкий механизм используется и в Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств. В частности, государство, ратифицирующее Хартию, само имеет право определить, какие языки подпадают под действие данного международно-правового акта. В случае Украины закон, принятый Верховной Радой, определил, что под действие Европейской хартии подпадают языки 13 этнических групп, проживающих на территории нашей страны. Государство также имеет право само определить объем конкретных мер, которые должны быть применены для имплементации положений Хартии.
Некоторые политики и специалисты-правоведы критично оценивают Рамочную конвенцию, считая, что она закрепляет лишь минимальные стандарты, которых должны придерживаться страны — члены Совета Европы при защите прав национальных меньшинств. Представители общественных организаций национальных меньшинств и ряд европейских политиков предлагают разработать и принять международно-правовой акт, позволяющий защищать права меньшинств более эффективно. Одной из попыток, предпринятых в этом направлении, можно считать проект Конвенции Федеративного союза европейских этнических групп «Защита этнических групп в Европе».
Приведем лишь несколько положений этого документа, воспринимаемых наиболее неоднозначно:
«Право на пропорциональный доступ к государственной и общественной службе». В данном случае предполагается квотный принцип при приеме на государственную службу и в процессе должностного повышения. Иначе говоря, если конкретная этническая группа на определенной территории составляет 20% населения, то и среди работников органов государственного управления ее представители должны составлять не менее 20%.
«Право на участие в принятии решений — право на политическое представительство». Реализация данного права, в частности, может предполагать создание собственных политических партий, создание избирательных округов в местах компактного проживания национальных меньшинств (при мажоритарной системе), резервирование определенного числа депутатских мандатов (мест в представительном органе власти) за соответствующим национальным меньшинством (меньшинствами), создание консультативных органов по делам меньшинств.
«Право меньшинств на самоуправление — право на автономию». Речь идет либо о территориальной, либо о культурной автономии. В условиях Украины более компромиссным вариантом представляется культурно-национальная автономия. Национально-территориальная автономия воспринимается как правовая предпосылка сепаратистских настроений. Тем не менее идеи национально-территориальной автономии достаточно популярны среди некоторых этнических групп на территории Украины.
По сути дела, каждая из приведенных норм представляет собой пример «позитивных» прав, под которыми понимается предоставление меньшинствам дополнительных, особых прав (фактически определенных привилегий), которые должны компенсировать представителям национальных меньшинств естественное неравенство по сравнению с этническим большинством, так называемой титульной нацией.
Вряд ли украинское общество уже сейчас готово к восприятию отмеченных идей в полном объеме. Да и во многих других европейских странах подобные либеральные новации по отношению к правам национальных меньшинств не вызывают восторга. Горячие споры идут и по поводу распространения коллективных прав национальных меньшинств на эмигрантские группы.
В данном случае речь не идет о документе, действие которого распространяется на Украину. Проект Конвенции «Защита этнических групп в Европе» представляет собой образец либерального подхода к защите прав национальных меньшинств, некую политическую перспективу. Тем не менее, приведенный пример показателен. Если некоторыми нашими политиками демонизируются умеренные и гибкие положения Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, то что тогда говорить о либеральных трактовках прав национальных меньшинств.
Обращаясь к гражданам Украины по случаю Дня Европы, Президент Л.Кучма особо подчеркнул: «Сегодня всем нам необходимо понять — политические и культурные отношения Украины с Европой будут и далее укрепляться. Это — объективный процесс, который постепенно, с каждым годом, будет набирать новые обороты. Время требует от каждого из нас соответствующих изменений в собственных политических привычках и симпатиях, готовности отказаться от авторитарного наследия прошлого».
Право не является застывшей внеисторической субстанцией. Международные, в том числе и европейские стандарты защиты прав национальных меньшинств развиваются и трансформируются, особенно под воздействием процессов глобализации. Приближение украинской правовой практики к европейским стандартам не означает слепого копирования зарубежных образцов. Требуется творческое осмысление и освоение норм европейского законодательства на основе демократических ценностей и собственных традиций.
