17 травня Україна вперше відсвяткувала День Європи. Вкотре продемонстроване прагнення українського народу стати частиною великої європейської сім’ї. Але сьогодні очевидне й інше — послідовна реалізація курсу на європейську інтеграцію вимагає масштабних зусиль. Досягнення заповітної мети значною мірою залежить від виходу нашої країни на рівень європейських стандартів у різних сферах суспільного життя. І йдеться не тільки про економіку чи політичну систему. Одним із найважливіших критеріїв при вступі до Європейського Союзу є «стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини, повагу і захист меншин». Ця норма не є простою формальністю. Свого часу Словаччина не потрапила до переліку країн першої хвилі приєднання до Європейського Союзу у зв’язку з незадовільним (на думку Європейської Комісії) захистом національних меншин.
Здавалося б, саме у сфері міжнаціональних відносин (порівняно, наприклад, з економікою, соціальною політикою, законодавчою базою) в України нема причин для неспокою, з погляду дотримання європейських стандартів. На відміну від цілої низки посткомуністичних країн, нашій країні вдалося уникнути кривавих етнічних конфліктів. Навіть порівняно з деякими східноєвропейськими країнами, які сьогодні здійснюють процедуру вступу до Європейського Союзу, рівень напруження у міжнаціональних відносинах в Україні набагато нижчий. Україна підписала і ратифікувала основоположні документи міжнародного і європейського права, що гарантують права національних меншин: Європейську Конвенцію про захист прав і основних свобод людини, Рамкову конвенцію про захист національних меншин і, зовсім недавно, Європейську хартію регіональних мов i мов меншин.
Разом із тим, саме гостра дискусія навколо проблеми ратифікації Європейської хартії регіональних мов i мов меншин показала, що підстав для самозаспокоєння поки що нема. Частина вітчизняних політиків, які на словах підтримують європейський вибір України, на ділі виступає проти тих стандартів європейського гуманітарного права, які суперечать їхнім поглядам. Цілком може так статися, що політичні баталії щодо національної проблематики знову можуть спалахнути у залі засідань парламенту. На Верховну Раду України чекає робота над цілою низкою законодавчих актів, що регулюють сферу міжнаціональних відносин, — новою редакцією Закону про національні меншини, Концепцією державної етнонаціональної політики в Україні, новим законом про мови в Україні. В умовах реформи політичної системи, а в недалекій перспективі — й адміністративно-територіальної реформи, додаткового імпульсу й гостроти набуває проблема політичного представництва національних меншин. Таким чином, питання про європейські стандарти у сфері міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин повністю зберігає свою актуальність для України.
Полеміка стосовно Європейської хартії регіональних мов і мов меншин виявила кілька більш загальних проблем. Що саме вважати європейськими стандартами у сфері міжнаціональних відносин? Якою мірою можна і слід реалізовувати у специфічних українських умовах положення європейських правових актів, досвід державної етнонаціональної політики окремих європейських держав?
Україна — досить молода держава, яка перебуває на початковому етапі свого формування як єдиної політичної нації. Для українського суспільства властива етнорегіональна, мовна і релігійна різнорідність. Одночасно доводиться вирішувати два різних, певною мірою навіть протилежних завдання — зміцнення національної єдності та забезпечення прав меншин (етнічних і релігійних).
Ключем для вирішення цієї дилеми є ідеї, закладені у Рамковій конвенції про захист національних меншин, підписаній країнами- членами Ради Європи, в тому числі й Україною, 1 лютого 1995 року, яка набула чинності через три роки.
Вже стаття 1 Рамкової Конвенції фіксує суть і принципові особливості міжнародно- правового захисту національних меншин: «Захист національних меншин і прав, і свобод осіб, що належать до цих меншин, є невід’ємною частиною міжнародного захисту прав людини і як така є галуззю міжнародної співпраці».
Таким чином, йдеться про захист як індивідуальних, так і колективних прав національних меншин. Цю обставину слід відзначити особливо, оскільки в правовій та політичній літературі і до сьогодні триває суперечка, чи є окремим суб’єктом права національна меншина як група.
Друга важлива обставина — права меншин є невід’ємною частиною загальної системи прав людини.
Нарешті, третя особливість — захист прав національних меншин не є виключно внутрішньою справою держав, це предмет турботи і міжнародної спільноти. Рамкова конвенція містить механізм контролю за виконанням норм, закріплених у цьому документі. Комітет міністрів Ради Європи уповноважений спостерігати за здійсненням Конвенції. Кожна Сторона договору періодично і щоразу, коли від Комітету міністрів надходить відповідне прохання, передає Генеральному секретарю будь-яку іншу інформацію, що стосується здійснення Конвенції.
Особливо потрібно підкреслити ту обставину, що Рамкова конвенція про захист національних меншин включає здебільшого типові програмні положення, що містять цілі, яких прагнуть Сторони відповідно до своїх зобов’язань. Ці положення, що не вимагають обов’язкового застосування, надають зацікавленим державам певну свободу дій, даючи їм тим самим можливість враховувати особливі обставини.
Фактично ця обставина дає підставу країнам, які підписали і ратифікували Рамкову конвенцію, самим визначати, які групи меншин, що проживають на їхній території, можуть підпадати під дію норм цього міжнародного акта. Як правило, йдеться про етнічні групи, традиційно проживаючих на території певних держав. Наприклад, у Швеції визначили, що під дію Рамкової конвенції підпадають саами, фінни, торнедальці, роми та євреї, у Німеччині — датчани, сорби, фрізи, сінті й роми, у Данії — тільки німецька меншина Південної Ютландії.
Подібний гнучкий механізм використовують і в Європейській хартії регіональних мов і мов меншин. Зокрема, держава, яка ратифікує Хартію, сама має право визначити, які мови підпадають під дію цього міжнародно- правового акта. У випадку України закон, прийнятий Верховною Радою, визначив, що під дію Європейської хартії підпадають мови 13 етнічних груп, які проживають на території нашої країни. Держава також має право сама визначити обсяг конкретних заходів, які слід застосувати для імплементації положень Хартії.
Деякі політики і фахівці-правознавці критично оцінюють Рамкову конвенцію, вважаючи, що вона закріпляє лише мінімальні стандарти, яких повинні дотримуватися країни- члени Ради Європи при захисті прав національних меншин. Представники громадських організацій національних меншин і ряд європейських політиків пропонують розробити і прийняти міжнародно-правовий акт, що дозволяє захищати права меншин ефективніше. Однією зі спроб, зроблених у цьому напрямі, можна вважати проект Конвенції Федеративного союзу європейських етнічних груп «Захист етнічних груп у Європі».
Наведемо лише кілька положень цього документа, що сприймаються найбільш неоднозначно:
«Право на пропорційний доступ до державної і громадської служби». У цьому випадку передбачається квотний принцип при прийомі на державну службу і в процесі посадового підвищення. Інакше кажучи, якщо конкретна етнічна група на певній території становить 20% населення, то й серед працівників органів державного управління її представники повинні становити не менше 20%.
«Право на участь у прийнятті рішень — право на політичне представництво». Реалізація даного права, зокрема, може передбачати створення власних політичних партій, створення виборчих округів у місцях компактного проживання національних меншин (за мажоритарної системи), резервування певної кількості депутатських мандатів (місць у представницькому органі влади) за відповідною національною меншиною (меншинами), створення консультативних органів у справах меншин.
«Право меншин на самоврядування — право на автономію». Йдеться або про територіальну, або про культурну автономію. В умовах України більш компромісним варіантом уявляється культурно-національна автономія. Національно-територіальну автономію сприймають як правову передумову сепаратистських настроїв. Проте ідеї національно- територіальної автономії досить популярні серед деяких етнічних груп на території України.
По суті, кожна з наведених норм є прикладом «позитивних» прав, під якими розуміється надання меншинам додаткових, особливих прав (фактично певних привілеїв), які повинні компенсувати представникам національних меншин природну нерівність порівняно з етнічною більшістю, так званою титульною нацією.
Навряд чи українське суспільство вже нині готове до сприйняття відзначених ідей у повному обсязі. Та й у багатьох інших європейських країнах подібні ліберальні новації стосовно прав національних меншин не викликають захоплення. Гарячі суперечки тривають і щодо поширення колективних прав національних меншин на емігрантські групи.
У цьому випадку не йдеться про документ, дія якого поширюється на Україну. Проект Конвенції «Захист етнічних груп в Європі» є зразком ліберального підходу до захисту прав національних меншин, певну політичну перспективу. Проте наведений приклад є показовим. Якщо деякі наші політики демонізують помірні та гнучкі положення Європейської хартії регіональних мов i мов меншин, то що тоді казати про ліберальне трактування прав національних меншин.
Звертаючись до громадян України з нагоди Дня Європи, Президент Л. Кучма особливо підкреслив: «Сьогодні всім нам необхідно зрозуміти — політичні та культурні відносин України з Європою і надалі зміцнюватимуться. Це — об’єктивний процес, який поступово, з кожним роком, набиратиме нових обертів. Час вимагає від кожного з нас відповідних змін у власних політичних звичках і симпатіях, готовності відмовитися від авторитарної спадщини минулого».
Право не є застиглою позаісторичною субстанцією. Міжнародні, в тому числі й європейські, стандарти захисту прав національних меншин розвиваються і трансформуються, особливо під впливом процесів глобалізації. Наближення української правової практики до європейських стандартів не означає сліпого копіювання зарубіжних зразків. Потрібне творче осмислення й освоєння норм європейського законодавства на основі демократичних цінностей і власних традицій.
