Интеграция бывших социалистических стран Центральной Европы в Европейский Союз основывается прежде всего на интеграции их законодательств в единое европейское правовое пространство, на унификации «правил игры», оформленных в виде законов, с теми, что на Западе существуют десятилетиями. Интеграция Украины в Европу, объявленная лидерами государства стратегической целью, не является исключением. Адаптация законодательства к общеевропейским нормам предусмотрена и Соглашением о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, подписанном еще в 1994 году, и утвержденной в прошлом году государственной программой европейской интеграции. Высшее руководство государства уже заявляли, какие первоочередные задачи стоят перед государством в этом направлении: необходимость утверждения парламентом целой серии кодексов — гражданского, налогового, таможенного, принятие закона о партиях. Это считалось главной задачей 6-й сессии Верховной Рады, которая так и остается невыполненной. Практически во все существующие законы должны быть внесены изменения, соответствующие требованиям, выдвигаемым ЕС к странам-членам и странам- кандидатам. Насколько это тяжелая работа, можно судить по примеру Польши и Чехии. Эти государства считались наиболее готовыми к вступлению в Евросоюз, однако претензии к ним все еще остаются — и это после многих лет кропотливой работы законодателей, юристов, государственных чиновников при помощи специалистов ЕС, не говоря уже о реальной «европейской» воле политэлиты.
Автор статьи небезосновательно предупреждает, что только лишь механическое копирование западных законов может в конечном итоге привести к их отторжению обществом — поскольку общественные традиции, в том числе в части соблюдения законов, в разных странах различны. Следовательно, работа по приведению законодательства к евростандарту осложняется и необходимостью учета национальной специфики. Однако, как было однажды сказано, дорогу осилит идущий. Применительно к Украине это означает в первую очередь следующее: интеграция в Европу, возможно, и может начаться «сверху», но процесс будет результативен только при реальной заинтересованности «снизу».
«Первое, что мы сделаем», писал Шекспир в «Генрихе VI», Часть II, «это поубиваем всех юристов». В наши дни, кажется, что первое, что делают страны, старающиеся разбогатеть, — это импортируют дюжины юристов. В Восточной Европе бывшие коммунистические страны, подавшие заявку на вступление в Европейский Союз, должны привести свои законы в соответствие с законами ЕС. Этот процесс настолько интенсивный, что иногда оказывается «законодательным торнадо».
В попытках бывших коммунистических стран присоединиться к Западу превалировали импорт законов и правовых стандартов. Зарубежные эксперты помогали разрабатывать проекты правовых кодексов и просматривали проекты законов на протяжении эры Ельцина в России, иностранцы помогали создавать посткоммунистическое законодательство Украины, Устав Центрального банка Эстонии, Польский режим безопасного переходного периода, постановления о безопасности в Болгарии.
Но импорт хорошо разработанных законов из-за пределов государственных границ начался не с падением коммунизма. Правовая «трансплантация» на самом деле такая же старая, как и само право. Наиболее обширная «пересадка закона» имела место, когда европейские империи охватывали весь мир. После Второй мировой войны Соединенные Штаты Америки начали первое «движение закона и развития» для обеспечения роста и замедления распространения коммунизма. Усилия по реформам законодательства в бывшем социалистическом блоке обозначают второе крупное движение закона и развития. Однако на этот раз Европа является конкурентом США в распространении законов на восток.
Новым сегодня является и то, что не только отдельные правительства, но и международные организации, разделяют идею усиления законодательных структур для улучшения мировой международной финансовой архитектуры. Международный валютный фонд (МВФ), например, подталкивает широко распространяемые улучшения законов, имеющих отношение к корпоративным и финансовым институтам.
МВФ поддерживает правовые стандарты и кодексы наилучшей экономической практики, разработанные другими институтами, а также способствует развитию новых стандартов, включая стандарты бухгалтерского учета и аудита, постановления по рыночной безопасности, законы о банкротстве, кодексы корпоративного управления, нормативы в сфере страхования и банковские постановления. Исходная идея заключается в том, что импортируемые законы, инкорпорированные в местное законодательство, улучшат правовую систему государства и будут способствовать развитию.
Имеют ли смысл подобные усилия? Опыт показывает, что импортируемые законы и правовые стандарты редко хорошо работают. В течение столетий западный закон распространялся с помощью управляющих колониями. Даже после того, как европейские империи ушли в небытие, законы все еще экспортировались для содействия развитию в постколониальных странах. Однако во многих случаях эти ввезенные законы игнорировались, выборочно приводились в жизнь или исполнялись только по форме, а не по содержанию.
Американский антимонопольный закон, перевезенный в Японию генералом МакАртуром после Второй мировой войны, например, привел только к 6 наказаниям за тридцать лет. Системы регистрации земли, введенные в Африке, противоречили местным обычаям и редко приводили к возникновению жизнеспособных рынков недвижимости. Регулярные президентские выборы в Мексике не могли скрыть тот факт, что одна и та же партия руководила страной более семидесяти лет до начала этого года.
Оказывается, что ввозимые правовые решения, скорее всего не будут работать, если только ключевые избиратели — местные предприниматели и «средний класс» — не окажут поддержки процессу правовой трансплантации и не выработают спрос на правовые решения, которые предлагают трансплантируемые правила. Значение также имеет совместимость импортируемых правил и существующих законов.
На самом деле трансплантация законов кажется столь же рискованной, как и трансплантация органов, потому что, как и органы, правовые трансплантаты могут быть отвергнуты. Здесь работают три следующих фактора:
1. Только некоторые правила самостоятельны, то есть могут быть поняты и введены в практику без ссылок на другие правовые нормы и концепции. Большинство правовых терминов и концептов воплощено в существовавшие ранее правовые системы, формальные и неформальные. Эти существовавшие ранее условия определяют интерпретацию новых правил, а также восприимчивость страны к импортируемым правилам и концепциям.
2. Заявка и введение в практику правил определены восприятием граждан судебной системы и правоохранительных органов. За исключением чисто технических правил, таких как бухгалтерские стандарты, содержание и интерпретация правил зависит от контекста, в котором они вводятся в практику. Таким образом, несмотря на то, что право может быть стандартизовано, введение в практику закона может дать различные результаты.
3. Эффективное введение в практику закона зависит от добровольного согласия. Закон, игнорируемый большинством, сложно ввести в практику, пока государство не начнет использовать значимое наказание в некоторых случаях или существенные ресурсы. Добровольное согласие, в свою очередь, зависит от восприятия и принятия правил избирателями страны, которая импортирует закон.
Возможно, эффективность правовых институтов в развивающихся странах и на возникающих рынках не является единственной целью. Стандартизация законов может восприниматься как сигнал для международных инвесторов. Если страны, которые принимают стандарты, будут определены как «безопасные для инвестиций», зарубежные инвесторы могут объяснять свои действия даже если дела идут ужасно плохо. Но законы, введенные по этой причине, могут утратить свою сигнальную силу, когда разразится финансовый кризис. Инвесторам необходимо учитывать эффективность внутренних правовых институтов, а не только законы по книгам.
Поскольку растет стремление трансплантировать правовые нормы, международные агентства должны сосредоточиться на оказании помощи странам в эффективном введении их законов в практику, а не только на бумаге. Они должны улучшить доступ к информации о том, как правовые системы и законы в действительности функционируют в юрисдикции их стран. Это обеспечит странам /реципиентам возможность более четкого понимания контекста, в котором работают эти институты, и сложности грядущих задач. Это также может помочь избежать перенесения решений, которые просто не будут работать из-за отсутствия их совместимости с внутренними правовыми правилами и институтами. Конечно, эта задача еще более сложная и требующая времени, чем разработка общих стандартов, но результаты могут того стоить.
P.S. Катарина ПИСТОР, эксперт по сравнительному праву, преподает в Школе управления им. Джона Ф.Кеннеди Гарвардского университета.
