Інтеграція колишніх соціалістичних країн Центральної Європи в Європейський Союз грунтується передусім на інтеграції їхніх законодавств у єдиний європейський правовий простір, на уніфікації «правил гри», оформлених у вигляді законів, із тими правилами, які на Заході існують десятиріччями. Інтеграція України в Європу, оголошена лідерами держави стратегічною метою, не є винятком. Адаптація законодавства до загальноєвропейських норм передбачена і Угодою про партнерство та співробітництво з ЄС, підписаною ще 1994 року, і затвердженою минулого року державною програмою європейської інтеграції. Вище керівництво держави вже заявляло, які першочергові завдання стоять перед державою в цьому напрямі, — необхідність затвердження парламентом цілої серії кодексів — цивільного, податкового, митного, прийняття закону про партії. Це вважалося головним завданням 6-ї сесії Верховної Ради, яке так і залишається невиконаним. Практично, у всі чинні закони має бути внесено зміни, які відповідають вимогам, що висуваються ЄС до країн-членів та країн-кандидатів. Наскільки це важка робота, можна судити за прикладом Польщі та Чехії. Ці держави вважалися найбільш готовими до вступу в Євросоюз, однак претензії до них усе ще залишаються — і це після багатьох років копіткої роботи законодавців, юристів, державних чиновників із допомогою фахівців ЄС, не кажучи вже про реальну «європейську» волю політеліти.
Автор статті небезпідставно попереджає, що тільки механічне копіювання західних законів може в кінцевому результаті призвести до їх відторгнення суспільством, оскільки суспільні традиції, також і в частині дотримання законів, у різних країнах різні. Отже, робота по приведенню законодавства до євростандарту ускладнюється і необхідністю зважати на національну специфіку. Однак, як було одного разу сказано, дорогу подолає той, хто йде. Стосовно України це означає насамперед таке: інтеграція в Європу, можливо, і може розпочатися «зверху», але процес буде результативним лише за умови реальної зацікавленості «знизу».
«Перше, що ми зробимо», писав Шекспір у «Генріху VI», частина II, «це повбиваємо всіх юристів». У наші дні, здається, перше, що роблять країни, які намагаються розбагатіти — це імпортують дюжини юристів. У Східній Європі колишні комуністичні країни, які подали заявку на вступ до Європейського Союзу, повинні привести свої закони у відповідність із законами ЄС. Цей процес настільки інтенсивний, що іноді виявляється «законодавчим торнадо».
У спробах колишніх комуністичних країн приєднатися до Заходу переважали імпорт законів і правових стандартів. Зарубіжні експерти допомагали розробляти проекти правових кодексів і переглядали проекти законів протягом ери Єльцина в Росії, іноземці допомагали створювати посткомуністичне законодавство України, Статут Центрального банку Естонії, Польський режим безпечного перехідного періоду, постанови про безпеку в Болгарії.
Але імпорт добре розроблених законів через межі державних кордонів почався не з падінням комунізму. Правова «трансплантація» насправді така ж стара, як і саме право. Найбільш величезна «пересадка закону» мала місце, коли європейські імперії охоплювали весь світ. Після Другої світової війни Сполучені Штати Америки почали перший «рух закону і розвитку» для забезпечення росту і сповільнення поширення комунізму. Зусилля в реформах законодавства в колишньому соціалістичному блоці означають другий великий рух закону і розвитку. Однак на цей раз Європа є конкурентом США в поширенні законів на схід.
Новим сьогодні є і те, що не тільки окремі уряди, але і міжнародні організації розділяють ідею посилення законодавчих структур для поліпшення світової міжнародної фінансової архітектури. Міжнародний валютний фонд (МВФ), наприклад, підштовхує широко розповсюджувані поліпшення законів, які стосуються корпоративних та фінансових інститутів.
МВФ підтримує правові стандарти та кодекси найкращої економічної практики, розроблені іншими інститутами, а також сприяє розвитку нових стандартів, включаючи стандарти бухгалтерського обліку і аудиту, постанови з ринкової безпеки, закони про банкрутство, кодекси корпоративного управління, нормативи в сфері страхування та банківські постанови. Вихідна ідея полягає в тому, що закони, які імпортуються, інкорпоровані в місцеве законодавство поліпшать правову систему держави і будуть сприяти розвитку.
Чи варто робити подібні зусилля? Досвід показує, що закони, які імпортуються, і правові стандарти рідко добре працюють. Протягом сторіч західний закон поширювався за допомогою керівників колоніями. Навіть після того, як європейські імперії пішли в небуття, закони все ще експортувалися для сприяння розвитку в пост-колоніальних країнах. Однак в багатьох випадках ці ввезені закони ігнорувалися, вибірково проводились у життя або виконувалися тільки за формою, а не за змістом.
Американський антимонопольний закон, перевезений в Японію генералом МакАртуром після Другої світової війни, наприклад, привів тільки до 6 покарань за тридцять років. Системи реєстрації землі, введені в Африці, суперечили місцевим звичаям і рідко призводили до виникнення життєздатних ринків нерухомості. Регулярні президентські вибори в Мексиці не могли приховати той факт, що одна і та ж партія керувала країною більше сімдесяти років до початку цього року.
Виявляється, що правові рішення, що ввозяться, найімовірніше, не будуть працювати, якщо тільки основні виборці — місцеві підприємці та «середній клас» — не нададуть підтримки процесу правової трансплантації і не вироблять попит на правові рішення, які пропонують правила, що трансплантуються. Також значення має сумісність правил, що імпортуються, та законів, що існують.
Насправді, трансплантація законів здається такою ж ризикованою, як трансплантація органів, тому що, як і органи, правові трансплантати можуть бути знехтувані. Тут працюють три наступних чинники:
1. Тільки деякі правила самостійні, тобто можуть бути зрозумілі і введені в практику без посилань на інші правові норми і концепції. Більшість правових термінів і концептів втілено в раніше існуючі правові системи, формальні і неформальні. Ці раніше існуючі умови визначають інтерпретацію нових правил, а також сприйнятливість країни до правил, що імпортуються, та концепцій.
2. Заявка та введення в практику правил визначені сприйняттям громадян, судової системи і правоохоронних органів. За винятком суто технічних правил, таких як бухгалтерські стандарти, зміст та інтерпретація правил залежать від контексту, в якому вони вводяться в практику. Таким чином, незважаючи на те, що право може бути стандартизоване, введення в практику закону може дати різні результати.
3. Ефективне введення в практику закону залежить від добровільної згоди. Закон, що ігнорується більшістю, складно ввести в практику, доки держава не почне використовувати значне покарання в деяких випадках або істотні ресурси. Добровільна згода, в свою чергу, залежить від сприйняття і прийняття правил виборцями країни, яка імпортує закон.
Можливо, ефективність правових інститутів у країнах, що розвиваються, і на ринках, що виникають, не є єдиною метою. Стандартизація законів може сприйматися як сигнал для міжнародних інвесторів. Якщо країни, які приймають стандарти, будуть визначені як «безпечні для інвестицій», зарубіжні інвестори можуть пояснювати свої дії, навіть якщо справи йдуть страшенно погано. Але закони, введені з цієї причини, можуть втратити свою сигнальну силу, коли вибухне фінансова криза. Інвесторам необхідно враховувати ефективність внутрішніх правових інститутів, а не тільки закони в книгах.
Оскільки зростає прагнення трансплантувати правові норми, міжнародні агентства повинні зосередитися на наданні допомоги країнам в ефективному введенні їх законів в практику, а не тільки на папері. Вони повинні поліпшити доступ до інформації про те, як правові системи і закони насправді функціонують в юрисдикції їх країн. Це забезпечить країнам-реципієнтам можливість більш чіткого розуміння контексту, в якому працюють ці інститути, і складності майбутніх задач. Це також може допомогти уникнути перенесення рішень, які просто не будуть працювати через відсутність їх сумісності із внутрішніми правовими правилами і інститутами. Звичайно, це завдання ще більш складне і вимагає часу, аніж розробка загальних стандартів, але результати можуть того коштувати.
P.S. Катарина ПIСТОР, експерт iз порівняльного права, викладає у Школi управління ім. Джона Ф.Кеннеді Гарвардського університету.
