Перспективы эволюционного развития Украины невозможны без переосмысления положений действующего Основного Закона и формирования принципиально новых конституционных основ дальнейшего строительства демократического, социального правового государства, гармонично развитого гражданского общества в Украине. Отмеченное обусловливает постановку вопроса о проведении конституционной реформы в Украине.
Впрочем, потребность в проведении такой реформы никоим образом не опровергает достижения и значимость действующей Конституции Украины. Следует заметить, что Конституция 1996 года не могла быть другой. У нас не было опыта национального государственного строительства, а наш Основной Закон и так опередил состояние развития общества на то время. Принятие же известного Закона Украины № 2222 «О внесении изменений в Конституцию Украины» предотвратило серьезный политико- правовой кризис в государстве и сделало невозможным силовой сценарий развития событий в 2004 году. Но вступление в силу в 2006 году всех положений Закона № 2222 обнаружило и серьезные недостатки обновленного Основного Закона. Подтверждением этого стал и конституционный кризис 2007 года.
Наконец, политическая структуризация гражданского общества, которая стала закономерным следствием конституционных процессов 2004—2008 годов, постепенное утверждение принципов верховенства права и дальнейшее развитие демократических институтов в Украине привели к ситуации, когда общественные отношения, которые регулируются действующей Конституцией Украины, начали опережать ее нормативное содержание. Действующий Основной Закон, сохраняя свою правовую инерционность, постепенно перестал оправдывать высокие общественные запросы и надежды в отношении стимулирования процессов национального строительства государства и правотворчества. К тому же ныне в обществе объективно назрела насущная потребность в проведении целого ряда правовых реформ, которые на протяжении почти пятнадцати последних лет независимости Украины остаются большей частью предметом научных дискуссий, но не получают своего надлежащего законодательного обеспечения. Речь идет, прежде всего, о реформах публичного администрирования, административно-территориальной, судебно-правовой, а также о реформировании местного самоуправления в Украине. Промедление или компромиссы в этой сфере тормозят развитие украинского государства, продуцируют его отставание от государств Европейского Союза, порождают правовой нигилизм в обществе и разочарование граждан в своем европейском будущем.
Вместе с тем проведение отмеченных правовых реформ представляется малоэффективным без проведения конституционной реформы в Украине, которая бы позволила качественно обновить Основной Закон нашего государства. В этом смысле вполне логичной является правовая позиция Президента Украины, который Указом от 27 декабря 2007 года № 1294 создал Национальный конституционный совет.
На сегодняшний день внимания общественности удостоились несколько представленных как учеными, так и различными политическими силами концепций обновления Конституции Украины, которые предусматривают усовершенствование организации и деятельности государственной власти в Украине. При этом суть дискуссии в общих чертах сводится к вопросу: какой политический режим, т.е. конституционно урегулированный способ отношений между государственными властями, наиболее приемлем для Украины. Раздаются призывы о необходимости перехода от смешанной формы правления к чисто президентской или парламентской республике. Не прибегая к детальному анализу этих концепций, хотелось бы заметить следующее. Любому ученому-конституционалисту известно, что из перечисленных выше типов конституционно-плюралистических режимов наиболее уязвимым является полупрезидентский или смешанный, и вместе с тем именно такой режим присущ странам переходного периода от тоталитаризма к демократии, и, именно такой режим выступает надежным предохранителем возвращения к автократическим формам правления. Ведь, как утверждают доктринальные источники, и президентская, и тем более парламентская республики очень требовательны к политической культуре населения. Они могут существовать и эффективно действовать только в странах с устоявшимися демократическими традициями, где в сознании граждан и в практике создания государства утвердились принципы верховенства права, экономического и политического плюрализма, определились и закрепились правила парламентаризма, создана реальная система многопартийности. В противном случае такие республики очень быстро превращаются в диктатуры, например, одной парламентской партии и ее лидера.
Оставаясь последовательными сторонниками смешанной формы правления и считая, что потенциал полупрезидентской республики в Украине не исчерпан, а государство и гражданское общество все-таки еще довольно далеки от демократических идеалов и европейских ценностей, хотелось бы остановиться на ключевых положениях обоснованной нами конституционной доктрины. Речь идет о принципиально новой конституционной модели президенционализма, которая зиждется на общих основах европейского классического конституционализма, который ныне находит свое развитие в современных конституционных концепциях государственного строительства европейского сообщества.
В основу соответствующей доктрины были положены три исходных идеи, содержание которых предусматривает, во-первых, модернизацию системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти, во-вторых, обеспечение единства исполнительной власти при сохранении ее формирования парламентом по результатам общенациональных выборов и, в-третьих, развитие народовластия в Украине.
Надо отметить, что совершенствование системы сдерживаний и противовесов (балансов) приобретает в доктрине особое значения как объективная потребность, учитывая политическую незавершенность и недостаточную зрелость украинской демократии, отсутствие прямых корреляций между интересами граждан, нации, государства и корпоративными ценностями и задачами политических партий, слабое влияние гражданского общества на властные институты. Эта идея реализуется путем развития института президенционализма, образованием верхней палаты украинского парламента — сената, разъединением источников формирования основных ветвей власти, в первую очередь, судебной. При этом Президент, который выбирается всенародно, должен выступить основным элементом в системе сдерживаний и противовесов за счет предоставления (сохранения) ему права: досрочного прекращения полномочий нижней палаты парламента — Национального собрания — по политическим мотивам; отмены актов правительства по вопросам национальной безопасности, обороны, внешней деятельности; права вето на законы, принятые парламентом; назначения бессрочно на должности и освобождения с должностей судей (по представлению Высшего совета юстиции Украины) и внесения в парламент представления о назначении всего состава Конституционного Суда Украины; назначения на должности (по согласию верхней палаты парламента) и освобождения с должностей всего круга должностных лиц, которые выполняют контрольно-надзорные, регуляторные, независимые, специальные функции и задачи.
Вторая цель — единство исполнительной власти и ее целостность как условие ответственного политического управления силами, которые победили на общенациональных выборах, — обеспечивается: единством источника формирования всего состава правительства без исключения; выведением из системы исполнительной власти местных государственных администраций и превращения их в органы (префектуры), которые представляют Президента на местах и выполняют контрольно-надзорные функции (соблюдение законодательства органами исполнительной власти); ликвидацией института остановки актов правительства.
Третья идея — развитие народовластия и усовершенствование форм непосредственной демократии — достигается путем введения институтов народной законодательной инициативы и народного вето , предоставления гражданам права на конституционное обращение, широкое применение референдной демократии, особенно для разрешения вопросов местного значения.
Названные выше доктринальные идеи и положения находят свое воплощение в Концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине, представленной широкой общественности 23 апреля 2008 года. Эта Концепция должна стать теоретико-методологической основой обновления Конституции Украины.
Разделяя взгляды тех государственных и общественных деятелей, политиков и ученых, которые видят важной задачей нынешней конституционно-правовой реформы в Украине усовершенствование системы прав и свобод человека и гражданина, а также их гарантий, формирование действенных институтов непосредственной демократии, все же считаем необходимым сосредоточиться на проблемах усовершенствования механизмов государственной власти в новой Конституции Украины. Ведь, как утверждает известный американский философ, социолог и футуролог Френсис Фукуяма «построение сильного государства заключается в образовании новых государственных учреждений и укреплении существующих» (Фукуяма Ф. «Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке». — М., 2007. — С. 5).
Системное обновление механизма государственной власти в Украине и принципов ее взаимоотношений с местным самоуправлением предусматривают усовершенствование конституционно-правового статуса высших органов государственной власти в Украине и модернизацию и приведение в соответствие с европейской конституционной практикой системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти. Соответствующие процессы предусматривают обоснованные изменения к разделам Основного Закона, которые регулируют правовой статус Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов государства.
В частности, в разделе, посвященном Верховной Раде Украины, наиболее существенных изменений должна претерпеть процедура выдвижения кандидатуры премьер- министра Украины и формирования Кабинета Министров Украины. Речь идет также о целесообразности отказа от конституционной регламентации чисто политической практики образования парламентской коалиции. Вместо этого предлагается нормативное закрепление прав парламентского меньшинства по вопросам организации и деятельности Верховной Рады Украины, в первую очередь, в проведении парламентского контроля за деятельностью правительства.
Важным направлением усовершенствования конституционно- правового статуса Верховной Рады Украины является установление иерархии законодательных актов. Отмеченное положение сделает невозможными нормативно-правовые коллизии, которые ныне стали причиной многочисленных политико-правовых конфликтов.
Уместным видится и введение в национальную конституционную практику института интерпелляции, т.е. обращений количественно определенной группы народных депутатов Украины к Кабинету Министров Украины. На сегодняшний день интерпелляции являются классической формой парламентского контроля за деятельностью правительства и усиливают политическую ответственность последнего. Вместе с тем целесообразно изъять положение о депутатских запросах к Президенту Украины. Ведь, если глава государства лишен полномочий в сфере исполнительной власти, его деятельность не может выступать предметом парламентского контроля.
Нуждается в дальнейшем усовершенствовании конституционно- правовой статус народного депутата Украины, в том числе и путем отказа от института императивного мандата. Речь идет также об оптимизации положений действующего Основного Закона о депутатской неприкосновенности. Учитывая позитивный конституционный опыт стран-участниц ЕС и рекомендации Венецианский комиссии, было бы целесообразно ограничить депутатскую неприкосновенность конституционным требованием в отношении предоставления согласия Верховной Радой Украины на задержание и арест народного депутата Украины.
Однако вышеприведенные конституционные новации сами по себе не будут содействовать усовершенствованию качественных параметров украинского парламентаризма. Реализации этой цели содействовало бы введение в материю Конституции Украины институтов бикамерализма и консигнатуры, что в свою очередь обусловливает необходимость введения другой избирательной системы, которая бы позволила обеспечить в парламенте представительство как политических партий, так и представительство политической воли и легитимных интересов территориальных общин и региональных элит.
Двухпалатные парламенты стали закономерным результатом воплощения доктрины европейского классического конституционализма. Если в XVIII в. двухпалатные парламенты были отражением социальных, прежде всего классовых компромиссов между тогдашней феодальной аристократией и новорожденной буржуазией, в XX в. — отражали особенности федеративного государственного строя, то в XXI в. существование двухпалатных парламентов обусловливается преимущественно необходимостью усовершенствования их законодательной деятельности и оптимизации системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти. Так, ныне двухпалатные парламенты эффективно действуют в таких странах ЕС, как Великобритания, Бельгия, Ирландия, Испания, Италия, Нидерланды, Германия, Польша, Франция и других.
Политико-правовые реалии сегодняшнего дня подтверждают перспективность закрепления в обновленном Законе бикамеральной модели парламентаризма. Существующая сегодня система формирования депутатского корпуса по закрытым избирательным спискам политических партий и их блоков ставит под сомнение реализацию принципов представительской демократии в украинском парламенте, лишая представительства в парламенте интересов территориальных общин на общенациональном уровне. Вышесказанное ярко иллюстрирует деятельность Верховной Рады Украины V и VI созывов.
Предлагается верхнюю палату парламента, которая в силу исторических традиций может называться сенатом, формировать по мажоритарной избирательной системе. Ее количественный состав должен определяться с учетом особенностей административно-территориального уклада Украины и численности территориальных общин в различных регионах Украины и может составлять 70—90 депутатов. Нижняя палата Верховной Рады Украины (Национальные собрания) должна формироваться согласно пропорциональной избирательной системе и выражать в законодательном органе волю народа, опосредствованную политическими партиями и их блоками. Ее количественный состав будет определяться возложенными на эту палату функциями и полномочиями и может составлять до 300 депутатов.
Целью введения бикамерализа может быть не только усовершенствование принципов и порядка формирования Верховной Рады Украины или же улучшение качественного состава депутатского корпуса. Двухпалатный парламент должен изменить содержание механизма государственной власти в Украине, оптимизировать существующую сегодня систему сдерживаний и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной ветьями власти.
Так, нижняя палата Верховной Рады Украины должна обеспечить формирование Кабинета Министров Украины на основании партийного представительства. По поручению Президента Украины лидер политической силы, победившей на выборах в нижнюю палату, должен сформировать правительство. В случае невозможности выполнения этого в отведенный срок, Президент поручает формирование правительства политической партии или блоку политических партий, которые получили второй результат на парламентских выборах. Если и эти силы окажутся несостоятельными, Президент Украины поручает формирование Кабинета Министров Украины так называемому техническому премьер-министру. То есть речь идет о необходимости конституирования в Украине института консигнатуры. Сформированное коалицией Национального собрания правительство несет политическую ответственность перед Президентом Украины и Верховной Радой Украины и является подотчетным и подконтрольным национальным собраниям.
Верхняя палата Верховной Рады Украины, наряду с законодательной деятельностью, дает согласие на назначение Президентом Украины руководителей независимых контрольно-наблюдательных, регуляторных органов и органов со специальной компетенцией и на формирование состава соответствующих органов (генерального прокурора страны, главы Службы безопасности Украины, руководителей Антимонопольного комитета Украины, составов Совета Национального банка Украины, национальных регуляторных комиссий — НКРЗ, НКРЕ и тому подобное, а также на назначение военного командования, руководства разведывательных и специальных следственных органов (Антикоррупционного бюро), подотчетных Президенту Украины и подконтрольных сенату.
Усовершенствование Основного Закона позволит, наряду с вопросами организации Верховной Рады Украины, решить ряд других проблем, связанных с деятельностью национального парламента. Речь идет об усилении предметной компетенции парламента, целесообразности пребывания народных депутатов Украины в составе органов, не связанных с законодательной деятельностью, в частности, Высшего совета юстиции, Совета Национального банка Украины и тому подобное. Ведь распыление усилий депутатского корпуса ослабляет основное назначение парламента в государстве — создавать и принимать законы.
Неоднозначными видятся и отдельные кадровые полномочия Верховной Рады Украины. Например, относительно бессрочного назначения судей на должности. После конституционных изменений 2004 года, в соответствии с которыми Верховная Рада была наделена полномочиями формировать правительство, то есть исполнительную власть, парламент, по существу, стал единственным источником создания различных ветвей власти, который противоречит основополагающему принципу организации государственной власти в демократическом обществе — ее деления на законодательную, исполнительную и судебную.
С целью усиления ответственности парламента следует предусмотреть возможность досрочного прекращения его полномочий по политическим мотивам в порядке, закрепленном Основным Законом.
Требует надлежащего внимания и переосмысления конституционно-правовой статус всенародно избранного главы государства — Президента Украины. Новейшая конституционная история Украины свидетельствует, что Президент Украины остается ограниченным в своих полномочиях относительно реализации возложенных на него Основным Законом функций.
Будучи главой государства и выступая от его имени, Президент Украины, как это ныне определено статьей 102 Конституции Украины, выступает гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Эти составляющие конституционно-правового статуса Президента Украины определяют его назначение в обществе и государстве и объективно не имеют необходимости в ревизии.
В то же время краеугольным тезисом Основного Закона должно стать устранение существующего нынче дуализма исполнительной власти в Украине, который заключается в наделении Президента Украины определенными полномочиями в сфере исполнительной власти. Исполнительная власть по своей природе должна быть единой и целостной, что, в свою очередь, требует существенных изменений в порядке формирования правительства, других органов исполнительной власти, установления новых правовых императивов в отношениях исполнительной власти с Президентом и парламентом.
Как уже было сказано выше, функции Президента Украины в формировании Кабинета Министров Украины должны быть реорганизованы путем внедрения института консигнатуры. Это позволило бы формировать политически однородный и ответственный перед Президентом и парламентом Кабинет Министров Украины.
Нужно заметить, что после 2004 года рудимент назначения Президентом Украины министров иностранных дел и обороны в целом негативно отразился на деятельности исполнительной власти. В то же время, учитывая дискретный характер внешнеполитических и оборонных функций главы государства, логично было бы закрепить за Президентом Украины право отклонять кандидатуры вышеуказанных министров при формировании правительства.
Новейшая конституционная доктрина предполагает также усиление института резидентуры путем закрепления в обновленном Основном Законе права Президента Украины отменять акты Кабинета Министров Украины относительно внешнеполитической деятельности, а также по представлению СНБО в сфере национальной безопасности и обороны, в то же время отказавшись от существующей конституционной практики приостановки Президентом актов правительства с одновременным обращением в Конституционный Суд.
Пересмотр управленческих функций Президента Украины предполагает усиление гарантий выполнения им представительских и контрольных полномочий. Глава государства должен получить право роспуска Верховной Рады Украины (Национального собрания) по политическим мотивам. Например, при условии длительного парламентского кризиса или принятии парламентом политических решений, противоречащих конституционным основам внутренней и внешней политики государства и т.п.
Важным элементом обеспечения представительских и контрольно-наблюдательных функций Президента Украины должно стать закрепление в обновленной Конституции Украины механизма назначения Президентом и увольнения с должностей по согласованию с верхней палатой парламента руководителей контрольно-наблюдательных, независимых и регуляторных органов.
Как гарант прав и свобод человека и гражданина Президент Украины должен быть наделен полномочиями, достаточными для реализации указанной функции. В связи с этим выглядит корректным предоставление Президенту Украины права назначать судей судов общей юрисдикции бессрочно, сохранив при этом и право главы государства создавать суды в определенном законом порядке.
В этой же системе координат находится право Президента Украины по согласию сената назначать на должность и освобождать с должности генерального прокурора Украины. При этом из конституционных полномочий прокуратуры Украины должен быть изъят надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, а также осуществлением досудебного следствия.
Опыт конституционного создания государства и права 2006— 2008 годов свидетельствует о необходимости усовершенствования механизма формирования Конституционного Суда Украины. Так, стоило бы закрепить за Президентом Украины, являющимся гарантом Конституции Украины, право вносить представление в Верховную Раду Украины о назначении всех судей Конституционного Суда Украины. При этом их назначение должно предполагать квалифицированное голосование за их кандидатуры обеих палат парламента.
Также следует изъять предусмотренные Основным Законом полномочия Конституционного Суда Украины относительно официального толкования законов, в то же время, дополнив их перечень полномочиями, касающимися рассмотрения конституционных жалоб граждан Украины; всех международных договоров, согласие на обязательность которых дает парламент; соответствия Конституции вопросов, которые выносятся на всеукраинский референдум.
Принятие новой Конституции Украины непременно вызовет вопрос о юридической силе и порядке применения правовых актов Конституционного Суда Украины, принятых начиная с 1996 года. Поэтому эту проблему целесообразно нормировать в соответствующем разделе обновленной Конституции.
В Основном Законе также следует предусмотреть эффективные механизмы гарантирования местного самоуправления. Несмотря на многочисленные призывы к реформированию местного самоуправления, политика государства в этой сфере осталась практически неизменной — территориальные общины на сегодня не имеют правовых механизмов для реализации тех функций и полномочий, которые были закреплены за ними разделом XI Конституции Украины еще в 1996 году. В первую очередь следует укрупнить территориальные общины и усовершенствовать материальную и финансовую основу местного самоуправления. В частности, предоставить территориальным общинам возможность получения прямых бюджетных трансферов, право формировать местные бюджеты за счет налога на недвижимость и т.п.
К сожалению, существующий сегодня дуализм исполнительной власти сохраняется не только на общегосударственном, но и на местном уровне. Исполнительная власть на местах сегодня осуществляется местными государственными администрациями, территориальными органами ЦОИВ, исполкомами местных советов, что порождает многочисленные коллизии и конфликты между соответствующими субъектами, а также неоправданную их конкуренцию и взаимодублирование функций в сфере исполнительных полномочий. К тому же двойное подчинение местных государственных администраций Президенту Украины и Кабинету Министров Украины фактически тормозит их деятельность, особенно в тех случаях, когда два вышеприведенных властных института представляют различные политические силы иди конкурируют между собой.
В связи с этим целесообразно было бы перераспределить функции местных государственных и территориальных органов ЦОИВ, а также исполкомов местных советов. Вместо этого дальнейшее развитие представительских функций Президента Украины в соответствии с принципами президенционализма предполагает создание на базе местных госадминистраций префектур, которые бы осуществляли представительские и контрольные функции главы государства на местах.
Префектуры следует сформировать в каждой административно-территориальной единице, определенной частью 2 статьи 133 Конституции Украины. Префектов назначает на должность и освобождает с должности Президент Украины. Они подотчетны и подконтрольны главе государства и имеют право на формирование префектур в установленном порядке и в пределах бюджетных средств. На уровне же районов, городов, районов в городах целесообразно назначать самостоятельных префектов, наделенных теми же функциями и полномочиями, что и префектуры в общем. Таким образом, выход местного самоуправления из тени местных государственных администраций снимет немало острых проблем в сфере государственного управления.
Вышеприведенные положения концепции обновления общих основ государственной власти и местного самоуправления в новой редакции Конституции Украине не являются безоговорочными, но они лишены субъективистского, идеологизированного, а тем более конъюнктурного звучания, желания защищать интересы только части населения или какой-то политической группы. Значит, есть надежда на их широкое дальнейшее обсуждение.
