Перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад подальшої розбудови демократичної, соціальної правової держави, гармонійно розвиненого громадянського суспільства в Україні. Зазначене зумовлює постановку питання про проведення конституційної реформи в Україні.
Утім, потреба в проведенні такої реформи жодним чином не спростовує здобутки і значущість чинної Конституції України. Слід зауважити, що Конституція 1996 року не могла бути іншою. Ми не мали досвіду національного державного будівництва, а наш Основний Закон і так випередив стан розвитку суспільства на той час. Прийняття ж відомого Закону України № 2222 «Про внесення змін до Конституції України» упередило серйозну політико-правову кризу в державі та унеможливило силовий сценарій розвитку подій 2004 року. Але набуття 2006 року чинності всіма положеннями Закону № 2222 виявило і серйозні недоліки оновленого Оновного Закону. Підтвердженням цього стала й конституційна криза 2007 року.
Врешті, політична структуризація громадянського суспільства, яка стала закономірним наслідком конституційних процесів 2004—2008 років, поступове утвердження принципів верховенства права та подальший розвиток демократичних інституцій в Україні призвели до ситуації, коли суспільні відносини, які регулюються чинною Конституцією України, почали випереджати її нормативний зміст. Діючий Основний Закон, зберігаючи свою правову інерційність, поступово перестав виправдовувати високі суспільні запити і сподівання щодо стимулювання процесів національного державотворення та правотворення. До того ж, нині в суспільстві об’єктивно назріла нагальна потреба в проведенні цілої низки правових реформ, які впродовж майже п’ятнадцяти останніх років незалежності України залишаються здебільшого предметом наукових дискусій, але не отримують свого належного законодавчого забезпечення. Йдеться передовсім про реформу публічного адміністрування, адміністративно-територіальну, судово-правову, а також про реформування місцевого самоврядування в Україні. Зволікання або компроміси у цій сфері гальмують розвиток Української держави, продукують її відставання від держав Європейського Союзу, породжують правовий нігілізм у суспільстві та зневіру громадян у своєму європейському майбутті.
Разом з тим, проведення зазначених правових реформ видається малоефективним без здійснення конституційної реформи в Україні, яка б дозволила якісно оновити Основний Закон нашої держави. У цьому сенсі цілком логічною є правова позиція Президента України, який Указом від 27 грудня 2007 року № 1294 створив Національну конституційну раду.
На сьогодні увагу громадськості здобули декілька репрезентованих як науковцями, так і різними політичними силами концепцій оновлення Конституції України, які передбачають удосконалення організації та діяльності державної влади в Україні. При цьому суть дискусії в загальних рисах зводиться до питання: який політичний режим, тобто конституційно врегульований спосіб взаємин між державними владами, найбільш прийнятний для України. Лунають заклики про необхідність переходу від змішаної форми правління до чисто президентської або парламентської республіки. Не вдаючись до детального аналізу цих концепцій, хотілося б зауважити наступне. Будь-якому вченому- конституціоналісту відомо, що з перелічених вище типів конституційно-плюралістичних режимів найбільш уразливим є напівпрезидентський або змішаний, і, разом з тим, саме такий режим притаманний країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії, і саме такий режим виступає надійним запобіжником повернення до автократичних форм правління. Адже, як стверджують доктринальні джерела, і президентська, і тим паче парламентська республіки дуже вибагливі до політичної культури населення. Вони можуть існувати і ефективно діяти лише в країнах з усталеними демократичними традиціями, де в свідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи верховенства права, економічного та політичного плюралізму, визначилися і закріпилися правила парламентаризму, створена реальна система багатопартійності. В протилежному випадку такі республіки дуже швидко перетворюються на диктатури, наприклад, однієї парламентської партії та її лідера.
Залишаючися послідовними прибічниками змішаної форми правління і вважаючи, що потенціал напівпрезидентської республіки в Україні не вичерпаний, а держава і громадянське суспільство ще достатньо далекі від демократичних ідеалів та європейських цінностей, хотілося б зупинитися на ключових положеннях обґрунтованої нами конституційної доктрини. Мова йде про принципово нову конституційну модель президенціоналізму, яка ґрунтується на загальних засадах європейського класичного конституціоналізму, що нині знаходить свій розвиток у сучасних конституційних концепціях державотворення європейської спільноти.
В основу відповідної доктрини було покладено три висхідні ідеї, зміст яких передбачає, по- перше, модернізацію системи стримувань та противаг між гілками влади, по-друге, забезпечення єдності виконавчої влади при збереженні її формування парламентом за результатами загальнонаціональних виборів і, по-третє, розвиток народовладдя в Україні.
Треба відзначити, що удосконалення системи стримувань і противаг (балансів) набуває у доктрині особливого значення, як об’єктивна потреба з огляду на політичну незавершеність та недостатню зрілість української демократії, відсутність прямих кореляцій між інтересами громадян, нації, держави та корпоративними цінностями і завданнями політичних партій, слабкий вплив громадянського суспільства на владні інституції. Ця ідея реалізується шляхом розвитку інституту президенціоналізму, утворенням верхньої палати українського парламенту — сенату, роз’єднанням джерел формування основних гілок влади, насамперед судової. При цьому Президент, який обирається всенародно, має виступити основним елементом в системі стримувань і противаг за рахунок надання (збереження) йому права дострокового припинення повноважень нижньої палати парламенту — Національних зборів — iз політичних мотивів; скасування актів уряду з питань національної безпеки, оборони, зовнішньої діяльності; права вето на закони, ухвалені парламентом; призначення безстроково на посади і звільнення з посад суддів (за поданням Вищої ради юстиції України) та внесення до парламенту подань щодо призначення усього складу Конституційного Суду України; призначення на посади (за згодою верхньої палати парламенту) та звільнення з посад усього кола посадових осіб, що виконують контрольно-наглядові, регуляторні, незалежні і спеціальні функції та завдання.
Друга мета — єдність виконавчої влади та її цілісність як умова відповідального політичного урядування силами, що перемогли на загальнонаціональних виборах, — забезпечується: єдністю джерела формування усього складу уряду без виключення; виведенням із системи виконавчої влади місцевих державних адміністрацій і перетворення їх в органи (префектури), які представляють Президента на місцях і виконують контрольно-наглядові функції (дотримання законодавства органами виконавчої влади); ліквідацією інституту зупинення актів уряду.
Третя ідея — розвиток народовладдя та удосконалення форм безпосередньої демократії — досягається шляхом запровадження інститутів народної законодавчої ініціативи і народного вето , надання громадянам права на конституційне звернення, широке застосування референдної демократії, особливо для вирішення питань місцевого значення.
Названі вище доктринальні ідеї та положення знаходять своє втілення в Концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні, представленій широкому загалу 23 квітня 2008 року. Ця Концепція має стати теоретико-методологічною основою оновлення Конституції України.
Поділяючи погляди тих державних і громадських діячів, політиків і науковців, які вбачають важливим завданням теперішньої конституційно-правової реформи в Україні удосконалення системи прав і свобод людини та громадянина, а також їх гарантій; формування дієвих інститутів безпосередньої демократії, все ж вважаємо за необхідне зосередитись на проблемах удосконалення механізмів державної влади у новій Конституції України. Адже, як стверджує відомий американський філософ, соціолог і футуролог Френсіс Фукуяма, «побудова сильної держави полягає в утворенні нових державних установ і зміцненні існуючих» (Фукуяма Ф. «Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке». — М., 2007. — С. 5).
Системне оновлення механізму державної влади в Україні та принципів її взаємовідносин iз місцевим самоврядуванням передбачає вдосконалення конституційно-правового статусу вищих органів державної влади в Україні та модернізацію і приведення у відповідність до європейської конституційної практики системи стримувань і противаг між гілками влади. Відповідні процеси передбачають ґрунтовні зміни до розділів Основного Закону, які регулюють правовий статус Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів Укаїни, інших органів держави.
Зокрема, у розділі, присвяченому Верховній Раді України, найбільш істотних змін має зазнати процедура висування кандидатури прем’єр-міністра України і формування Кабінету Міністрів України. Йдеться також про доцільність відмови від конституційної регламентації суто політичної практики утворення парламентської коаліції. Натомість пропонується нормативне закріплення прав парламентської меншості з питань організації та діяльності Верховної Ради України, насамперед у здійсненні парламентського контролю за діяльністю уряду.
Важливим напрямком удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України є встановлення ієрархії законодавчих актів. Зазначене положення унеможливить нормативно-правові колізії, які нині стали причиною численних політико-правових конфліктів.
Доречним вбачається й запровадження у національну конституційну практику інституту інтерпеляції, тобто звернення кількісно визначеної групи народних депутатів України до Кабінету Міністрів України. На сьогодні інтерпеляції є класичною формою парламентського контролю за діяльністю уряду й посилюють політичну відповідальність останнього. Разом із тим, доцільно вилучити положення про депутатські запити до Президента України. Адже, якщо глава держави позбавлений повноважень у сфері виконавчої влади, його діяльність не може виступати предметом парламентського контролю.
Вимагає подальшого удосконалення конституційно-правовий статус народного депутата України, в тому числі і шляхом відмови від інституту імперативного мандату. Йдеться також про оптимізацію положень чинного Основного Закону про депутатську недоторканність. З огляду на позитивний конституційний досвід країн — членів ЄС і рекомендації Венеціанської комісії, було б доцільним обмежити депутатську недоторканність конституційною вимогою щодо надання згоди Верховною Радою України на затримання та арешт народного депутата України.
Утім, вищенаведені конституційні новації самі по собі не сприятимуть удосконаленню якісних параметрів українського парламентаризму. Реалізації цієї мети сприяли б введенню в матерію Конституції України інститутів бікамералізму та консигнатури, що в свою чергу обумовлює необхідність запровадження іншої виборчої системи, яка б дозволила забезпечити у парламенті представництво як політичних партій, так і політичної волі та легітимних інтересів територіальних громад і регіональних еліт.
Двопалатні парламенти стали закономірним результатом втілення доктрини європейського класичного конституціоналізму. Якщо в XVIII ст. двопалатні парламенти були відображенням соціальних, насамперед класових компромісів між тогочасною феодальною аристократією та новонароджуваною буржуазією, у XX ст. — відображали особливості федеративного державного устрою, то в XXI ст. існування двопалатних парламентів обумовлюється переважно необхідністю удосконалення їхньої законодавчої діяльності та оптимізації системи стримувань і противаг між гілками влади. Так, нині двопалатні парламенти ефективно діють у таких країнаї ЄС, як: Велика Британія, Бельгія, Ірландія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Німеччина, Польща, Франція та інші.
Політико-правові реалії сьогодення засвідчують перспективність закріплення в Основному Законі бікамеральної моделі парламентаризму. Існуюча нині система формування депутатського корпусу за закритими виборчими списками політичних партій та їхніх блоків ставить під сумнів реалізацію принципів представницької демократії в українському парламенті, позбавляючи представництва у парламенті інтереси територіальних громад на загальнонаціональному рівні. Зазначене яскраво ілюструє діяльність Верховної Ради України V і VI скликань.
Пропонується верхню палату парламенту, яка в силу історичних традицій може називатися сенатом, формувати за мажоритарною виборчою системою. Її кількісний склад повинен визначатися з огляду на особливості адміністративно-територіального устрою України та чисельність територіальних громад в різних регіонах України і може складати 70—90 депутатів. Нижня палата Верховної Ради України (Національні збори) має формуватись за пропорційною виборчою системою і формулювати у законодавчому органі волю народу, опосередковану політичними партіями та їхніми блоками. Її кількісний склад визначатиметься покладеними на цю палату функціями та повноваженнями і може становити до 300 депутатів.
Запровадження бікамералізму має на меті не лише вдосконалення принципів і порядку формування Верховної Ради України або ж поліпшення якісного складу депутатського корпусу. Двопалатний парламент повинен змінити зміст механізму державної влади в Україні, оптимізувати існуючу нині систему стримувань і противаг між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади.
Так, нижня палата Верховної Ради України має забезпечити формування Кабінету Міністрів України на основі партійного представництва. За дорученням Президента України лідер політичної сили, що перемогла на виборах до нижньої палати, має сформувати уряд. У разі неможливості виконання цього у відведений час, Президент доручає формування уряду політичній партії чи блоку політичних партій, яка отримала другий результат на парламентських виборах. Якщо і цi сили виявляться неспроможними, Президент України доручає формування Кабінету Міністрів України так званому технічному прем’єр-міністру. Тобто, йдеться про потребу конституювання в Україні інституту консигнатури. Сформований коаліцією Національних зборів уряд несе політичну відповідальність перед Президентом України і Верховною Радою України і є підзвітним і підконтрольним Національним зборам.
Верхня палата Верховної Ради України, окрім законодавчої діяльності, дає згоду на призначення Президентом України керівників незалежних контрольно-наглядових, регуляторних органів і органів зі спеціальною компетенцією та формування складу відповідних органів (генерального прокурора країни, голови Служби безпеки України, керівників Антимонопольного комітету України, складів Ради Національного банку України, національних регуляторних комісій (НКРЗ, НКРЕ тощо), а також призначення військового командування, керівництва розвідувальних і спеціальних слідчих органів (Антикорупційного бюро), підзвітних Президентові України та підконтрольних сенату).
Удосконалення Основного Закону дозволить разом з питаннями організації Верховної Ради України вирішити ряд інших проблем, пов’язаних із діяльністю національного парламенту. Йдеться про посилення предметної компетенції парламенту, доцільності перебування народних депутатів України у складі органів, не пов’язаних із законодавчою діяльністю, зокрема, Вищої ради юстиції, Ради Національного банку України тощо. Адже розпорошення зусиль депутатського корпусу ослаблює основне призначення парламенту в державі — творити і ухвалювати закони.
Неоднозначними вбачаються й окремі кадрові повноваження Верховної Ради України. Наприклад, щодо призначення суддів на посади безстроково. Після конституційних змін 2004 року, за якими Верховна Рада була наділена повноваженнями формувати уряд, тобто виконавчу владу, парламент, по суті, став єдиним джерелом творення різних гілок влади, що суперечить основоположному принципу організації державної влади у демократичному суспільстві — її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.
З метою посилення відповідальності парламенту слід передбачити можливість дострокового припинення його повноважень з політичних мотивів у порядку, закріпленому Основним Законом.
Вимагає належної уваги та переосмислення конституційно-правовий статус всенародно обраного глави держави — Президента України. Новітня конституційна історія України свідчить, що Президент України залишається обмеженим у своїх повноваженнях щодо реалізації покладених на нього Основним Законом функцій.
Будучи главою держави і виступаючи від її імені, Президент України, як це нині визначено статтею 102 Конституції України, виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини, і громадянина. Ці складові конституційно-правового статусу Президента України визначають його призначення у суспільстві та державі і об’єктивно не мають потреби у ревізії.
Водночас наріжним положенням Основного Закону має стати усунення існуючого нині дуалізму виконачої влади в Україні, який полягає в наділенні Президента України певними повноваженнями у сфері виконавчої влади. Виконавча влада за своєю природою має бути єдиною і цілісною, що в свою чергу вимагає суттєвих змін у порядку формування уряду, інших органів виконавчої влади, встановлення нових правових імперативів у взаєминах виконавчої влади з Президентом і парламентом.
Як уже зазначалося, функції Президента України у формуванні Кабінету Міністрів України повинні бути реорганізовані шляхом запровадженням інституту консигнатури. Це дозволило б утворювати політично однорідний і відповідальний перед Президентом і парламентом Кабінет Міністрів України.
Треба зауважити, що після 2004 року рудимент призначення Президентом України міністрів закордонних справ і оборони в цілому негативно позначився на діяльності виконавчої влади. Водночас, враховуючи дискретний характер зовнішньополітичних і оборонних функцій глави держави, логічним було б закріпити за Президентом України право відхиляти кандидатури зазначених міністрів при формуванні уряду.
Новітня конституційна доктрина передбачає також посилення інституту резидентури шляхом закріплення в оновленому Основному Законі права Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України стосовно зовнішньополітичної діяльності, а також за поданням РНБО у сфері національної безпеки і оборони, водночас відмовившися від існуючої конституційної практики зупинення Президентом актів уряду з одночасним зверненням до Конституційного Суду.
Перегляд управлінських функцій Президента України передбачає посилення гарантій виконання ним представницьких і контрольних повноважень. Глава держави має отримати право розпуску Верховної Ради України (Національних зборів) з політичних мотивів. Наприклад, за умови настання тривалої парламентської кризи або ухвалення парламентом політичних рішень, які суперечать конституційним основам внутрішньої та зовнішньої політики держави тощо.
Важливим елементом забезпечення представницьких і контрольно-наглядових функцій Президента України має стати закріплення в оновленій Конституції України механізму призначення Президентом і звільнення з посад за погодженням із верхньою палатою парламенту керівників контрольно- наглядових, незалежних та регуляторних органів.
Як гарант прав і свобод людини та громадянина Президент України має бути наділений повноваженнями, достатніми для реалізації вказаної функції. У зв’язку з цим виглядає коректним надання Президенту України права призначати суддів судів загальної юрисдикції безстроково, зберігши при цьому і право глави держави утворювати суди у визначеному законом порядку.
У цій же системі координат знаходиться право Президента України за згодою Сенату призначати на посаду та звільняти з посади генерального прокурора України. При цьому з конституційних повноважень прокуратури України має бути вилучено нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, а також здійснення досудового слідства.
Досвід конституційного державотворення та правотворення 2006—2008 років свідчить про необхідність удосконалення механізму формування Конституційного суду України. Так, слушним було б зкріпити за Президентом України, який є гарантом Конституції України, право вносити подання до Верховної Ради України про призначення всіх суддів Конституційного Суду України. При цьому їхнє призначення має передбачати кваліфіковане голосування за їхні кандидатури обох палат парламенту.
Також слід вилучити передбачені Основним Законом повноваження Конституційного суду України щодо офіційного тлумачення законів, водночас доповнивши їхній перелік повноваженнями, які стосуються розгляду конституційних скарг громадян України; усіх міжнародних договорів, згоду на обов’язковість яких надається парламентом; відповідності Конституції питань, що виносяться на всеукраїнський референдум.
Прийняття нової Конституції України неодмінно викличе питання про юридичну силу і порядок застосування правових актів Конституційного Суду України, прийнятих, починаючи з 1996 року. Тому цю проблему доцільно унормувати у відповідному розділі оновленої Конституції.
В Основному Законі також слід передбачити ефективні механізми гарантування місцевого самоврядування. Попри численні заклики до реформування місцевого самоврядування, політика держави у цій сфері залишилась практично незмінною — територіальні громади на сьогодні не мають правових механізмів для реалізації тих функцій і повноважень, що були закріплені за ними розділом XI Конституції України ще у 1996 році. У першу чергу слід збiльшити територіальні громади та удосконалити матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування. Зокрема, надати територіальним громадам можливість отримання прямих бюджетних трансферів, право формувати місцеві бюджети за рахунок податку на нерухомість тощо.
На жаль, існуючий нині дуалізм виконавчої влади зберігається не лише на загальнодержавному, а й на місцевому рівні. Виконавча влада на місцях на сьогодні здійснюється місцевими державними адміністраціями, територіальними органами ЦОВВ, виконкомами місцевих рад, що породжує численні колізії та конфлікти між відповідними субє’ктами, а також невиправдану їхню конкуренцію і взаємне дублювання функцій у сфері виконавчих повноважень. До того ж, подвійне підпорядкування місцевих державних адміністрацій Президенту України і Кабінету Міністрів України фактично гальмує їхню діяльність, особливо у тих випадках, коли два вищенаведені владні інститути представляють різні політичні сили чи конкурують між собою.
У зв’язку із цим доцільним було б перерозподілити функції місцевих державних і територіальних органів ЦОВВ, а також виконкомів місцевих рад. Натомість, подальший розвиток представницьких функцій Президента України у відповідності з принципами президенціоналізму передбачає створення на базі місцевих держадміністрацій префектур, які б здійснювали представницькі та контрольні функції глави держави на місцях.
Префектури слід сформувати у кожній адміністративно-територіальній одиниці, визначеній частиною 2 статті 133 Конституції України. Префектів призначає на посаду та звільняє з посади Президент України. Вони підзвітні та підконтрольні главі держави і мають право на формування префектур в установленому порядку та у межах бюджетних коштів. На рівні ж районів, міст, районів у містах доцільно призначати самостійних префектів, наділених тими ж функціями і повноваженнями, що й префектури загалом. Таким чином вихід місцевого самоврядування з тіні місцевих державних адміністрацій зніме чимало гострих проблем у сфері державного управління.
Вищенаведені положення концепції оновлення загальних засад державної влади та місцевого самоврядування у новій редакції Конституції Україні не є беззаперечними, але вони позбавлені суб’єктивістського, ідеологізованого, а тим більше кон’юнктурного звучання, бажання захищати інтереси лише частини населення або якоїсь політичної групи. Відтак, маємо сподівання на їхнє широке подальше обговорення.
